淄川區(qū)位于山東省淄博市中部，轄13個(gè)鎮(zhèn)（街道）、470個(gè)村居，面積960平方公里，總?cè)丝?3萬(wàn)，是世界短篇小說(shuō)之王蒲松齡的故鄉(xiāng)，先后被授予“峨莊古村落國(guó)家森林公園”“中國(guó)礦泉水之鄉(xiāng)”“中國(guó)天然富硒農(nóng)產(chǎn)品之鄉(xiāng)”“首批中國(guó)特色小鎮(zhèn)”等稱號(hào)。全區(qū)共有基層黨組織1954個(gè)，黨員41262名，其中鎮(zhèn)村黨員占60.87%。近年來(lái)，淄川區(qū)結(jié)合開(kāi)展抓鎮(zhèn)促村和黨支部規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以“集中議事、集中學(xué)習(xí)、集中評(píng)議，規(guī)范內(nèi)容、規(guī)范程序、規(guī)范監(jiān)督”為主要內(nèi)容，探索形成了“三集中三規(guī)范”工作法，著力構(gòu)建起黨建引領(lǐng)的新時(shí)代村級(jí)治理體系。

一、背景

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“思想再解放、改革再深入、工作再抓實(shí)”，為新時(shí)代全面深化改革指明了總的方向和基本原則。在整個(gè)國(guó)家治理體系中，村居作為社會(huì)管理和治理的基礎(chǔ)最龐大、事務(wù)最繁雜、執(zhí)行最末端的群體，在治理過(guò)程中涉及制度穩(wěn)定性與人情變通性、個(gè)人多元性與集體統(tǒng)一性、私人領(lǐng)域的自有性與公共領(lǐng)域的同一性等既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系，如何保持村居管理高效、有序、健康運(yùn)行，如何抓好工作落實(shí)、服務(wù)黨員群眾，是基層管理理論和實(shí)踐上的一大課題。

1. 鎮(zhèn)黨委政府需要一個(gè)全面有效實(shí)施村級(jí)治理的“抓手”。面臨鎮(zhèn)村工作“上面千條線、下面一根針”的特點(diǎn)，如何發(fā)揮鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在千頭萬(wàn)緒的工作中，不折不扣地落實(shí)好上級(jí)各項(xiàng)決策部署，是打通政策落實(shí)“最后一公里”的重要環(huán)節(jié)。在實(shí)際工作中，由于鎮(zhèn)黨委政府和村居這兩個(gè)主體并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，因此黨的路線方針政策很難得到高質(zhì)高效落實(shí)。

2. 鎮(zhèn)村干部需要應(yīng)對(duì)村級(jí)治理的各種新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。從中央到地方各級(jí)政府，所出臺(tái)的涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、征地拆遷等重大事項(xiàng)決策，都需要鎮(zhèn)村干部全面領(lǐng)會(huì)、貫徹落實(shí)，但現(xiàn)實(shí)中卻容易出現(xiàn)“吃不透”“拿不準(zhǔn)”“講不通”的現(xiàn)象。一方面，鎮(zhèn)政府受崗位、職能、業(yè)務(wù)水平的限制，對(duì)政策的理解可能不全面不到位；另一方面，每次“兩委”換屆后，“新同志”往往不知道怎么干，“老同志”喜歡沿用老辦法，導(dǎo)致政策在貫徹執(zhí)行中容易走樣變形。

3. 基層黨員群眾的參與意識(shí)和意愿顯著增強(qiáng)。對(duì)于村居重大事項(xiàng)決策，特別是涉及自身利益的各類事項(xiàng)，黨員群眾更加希望通過(guò)合理合法途徑，表達(dá)自己的想法和意愿。在這樣的形勢(shì)下，如何確保黨員和村民代表行使好民主權(quán)利，如何處理好外出務(wù)工經(jīng)商與參與村居事務(wù)的矛盾，如何監(jiān)督村居“兩委”把各項(xiàng)決議執(zhí)行落實(shí)到位，需要在實(shí)踐中研究思考、探索創(chuàng)新。淄川區(qū)聚焦村居工作不規(guī)范、村居干部不按規(guī)矩辦事、黨員群眾難以有效參與村務(wù)管理等問(wèn)題，堅(jiān)持關(guān)口前移、源頭管控，探索總結(jié)出“三集中三規(guī)范”工作法，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展提供了有益借鑒。

二、做法

1. 堅(jiān)持“三集中”，統(tǒng)籌村務(wù)管理。“三集中”，即集中議事、集中學(xué)習(xí)、集中評(píng)議。各村居在鎮(zhèn)黨委政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，每季度召開(kāi)一次黨員和村民代表會(huì)議，時(shí)間分別為1月、4月、7月、10月，遇有緊急重要事項(xiàng)，會(huì)議隨時(shí)召開(kāi)。參會(huì)范圍可根據(jù)實(shí)際需要，拓展到駐地企業(yè)、社會(huì)組織、專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人等。集中議事方面，主要討論表決關(guān)系群眾切身利益的重大事項(xiàng)，具體到每個(gè)季度，均有不同側(cè)重點(diǎn)。比如，1月份以總結(jié)上年度工作、考核村居“兩委”工作業(yè)績(jī)、安排春節(jié)福利、通報(bào)上年度財(cái)務(wù)收支決算、確定本年度工作打算和財(cái)務(wù)收支預(yù)算等事宜為主。集中學(xué)習(xí)方面，結(jié)合落實(shí)“三會(huì)一課”“主題黨日”等黨內(nèi)基本制度，系統(tǒng)學(xué)習(xí)黨的路線方針政策、黨章黨規(guī)和習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話，結(jié)合實(shí)際參加開(kāi)放式組織生活，現(xiàn)場(chǎng)體驗(yàn)“情景黨課”，強(qiáng)化黨性教育和政治引領(lǐng)；學(xué)習(xí)中央和各級(jí)關(guān)于鄉(xiāng)村振興、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各類政策規(guī)定，學(xué)習(xí)各項(xiàng)法律法規(guī)、村規(guī)民約，提升黨員群眾的思想道德素質(zhì)、遵紀(jì)守法意識(shí)。集中評(píng)議方面，重點(diǎn)開(kāi)展四項(xiàng)評(píng)議：一是評(píng)議村居書(shū)記主任，二是評(píng)議村居“兩委”成員，三是評(píng)議普通黨員，四是評(píng)議低保人員、臨時(shí)救助人員、困難黨員等特殊群體以及各類先進(jìn)典型。同時(shí)結(jié)合實(shí)際開(kāi)展社情民意調(diào)查，針對(duì)收到的意見(jiàn)建議制定整改措施。

2. 堅(jiān)持“三規(guī)范”，確保質(zhì)量效果。“三規(guī)范”，即規(guī)范內(nèi)容、規(guī)范程序、規(guī)范監(jiān)督。規(guī)范內(nèi)容方面，將議事內(nèi)容分為規(guī)定內(nèi)容和自選內(nèi)容，規(guī)定內(nèi)容由鎮(zhèn)黨委政府根據(jù)上級(jí)要求、中心工作和季節(jié)特點(diǎn)統(tǒng)一確定；自選內(nèi)容由村居“兩委”根據(jù)村情民意靈活確定。規(guī)范程序方面，統(tǒng)一印發(fā)《淄川區(qū)村級(jí)權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行指導(dǎo)手冊(cè)》，重點(diǎn)規(guī)范黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)、便民服務(wù)等4類事務(wù)程序，作為村居表決重大事項(xiàng)、開(kāi)展便民服務(wù)、規(guī)范各項(xiàng)工作的基本依據(jù)。規(guī)范監(jiān)督方面，抓好內(nèi)部監(jiān)督，發(fā)揮村黨組織紀(jì)檢委員、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、黨員和村民代表作用，重點(diǎn)對(duì)會(huì)議內(nèi)容、程序進(jìn)行監(jiān)督；抓好群眾監(jiān)督，在村務(wù)公開(kāi)欄及時(shí)、全面公開(kāi)會(huì)議討論表決事項(xiàng)及實(shí)施結(jié)果，每月1次公開(kāi)財(cái)務(wù)收支明細(xì)，每半年1次向村民代表和黨員發(fā)放村務(wù)財(cái)務(wù)明白紙，并做好備案歸檔；抓好審計(jì)監(jiān)督，區(qū)審計(jì)部門定期排出審計(jì)計(jì)劃，既審計(jì)村居收支賬目情況，又審計(jì)村居干部履職用權(quán)情況；抓好上級(jí)監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)村居重大事項(xiàng)決策鎮(zhèn)黨委提前審核把關(guān)、包村干部全程監(jiān)督指導(dǎo)等制度。

3. 強(qiáng)化“三保障”，推動(dòng)制度落實(shí)。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)保障方面，本著于法周延、于事簡(jiǎn)便，既明確具體又簡(jiǎn)便易行、既嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范又管用好用的原則，由區(qū)委黨建辦牽頭，每季度提前征求區(qū)直部門單位意見(jiàn)，重點(diǎn)包括：需要村居黨員和村民代表會(huì)議按照上級(jí)政策部署，集中進(jìn)行討論表決并執(zhí)行落實(shí)的事項(xiàng)；需要向村居黨員和村民代表會(huì)議進(jìn)行政策宣講，并在引導(dǎo)他們遵守的同時(shí)向廣大群眾進(jìn)行大力宣傳的事項(xiàng)；需要村居廣大黨員和村民代表認(rèn)真進(jìn)行學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)的黨內(nèi)政策、法律法規(guī)、科技信息知識(shí)等事項(xiàng)。經(jīng)分類匯總梳理，制定印發(fā)《黨員和村民代表會(huì)議參考流程》，由鎮(zhèn)黨委充實(shí)完善后，指導(dǎo)村級(jí)進(jìn)行傳達(dá)學(xué)習(xí)、知曉了解、貫徹落實(shí)，確保把村級(jí)權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。強(qiáng)化跟蹤指導(dǎo)保障方面，鎮(zhèn)黨委政府按照“四步法”確定村居黨員和村民代表會(huì)議流程：第一步，班子成員、業(yè)務(wù)科室提報(bào)需要會(huì)議討論決策的事項(xiàng)。第二步，包片包村干部、網(wǎng)格員提報(bào)收集到的意見(jiàn)建議。第三步，分管副書(shū)記牽頭列出議事規(guī)定內(nèi)容和會(huì)議程序，召集包片包村干部開(kāi)會(huì)部署。第四步，召開(kāi)村“兩委”會(huì)議，明確議事內(nèi)容，掌握會(huì)議程序，做好各項(xiàng)準(zhǔn)備。黨員和村民代表會(huì)議期間，包片領(lǐng)導(dǎo)、包村干部全程參加，對(duì)每項(xiàng)內(nèi)容、每個(gè)程序、每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)把關(guān)。會(huì)后，抓好會(huì)議討論表決事項(xiàng)公開(kāi)，搞好落實(shí)結(jié)果跟蹤問(wèn)效。強(qiáng)化督導(dǎo)考核保障方面，區(qū)委黨建辦整合470個(gè)村居基礎(chǔ)資源，開(kāi)發(fā)上線“調(diào)研地圖”，同步設(shè)置索引、簽到、導(dǎo)航等功能，實(shí)現(xiàn)“四不兩直”常態(tài)落地。結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，科學(xué)確定10項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，建立10條落實(shí)措施，開(kāi)展“村居工作規(guī)范深化落實(shí)年”，抽調(diào)16人組成調(diào)研評(píng)估組，每半年一次，逐鎮(zhèn)逐村開(kāi)展“地毯式”現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研評(píng)估，同時(shí)對(duì)“三集中三規(guī)范”工作法落實(shí)情況進(jìn)行考評(píng)。對(duì)調(diào)研評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，由區(qū)委書(shū)記在鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書(shū)記述職評(píng)議會(huì)議上集中反饋交辦，并建立“抓鎮(zhèn)促村考評(píng)公開(kāi)榜”。

三、成效

1. 讓鎮(zhèn)黨委清楚了“怎么抓”，強(qiáng)化了政治引領(lǐng)作用。鎮(zhèn)黨委政府統(tǒng)籌整合各類資源，指導(dǎo)村居結(jié)合每個(gè)季度的特點(diǎn)，組織集中議事、集中學(xué)習(xí)、集中評(píng)議，避免了重復(fù)開(kāi)會(huì)，提高了工作效率，這一舉措高度契合中央“基層減負(fù)年”精神，有效保證了黨委政府決策部署的有效落實(shí)。無(wú)論是征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)，還是環(huán)境綜合整治、關(guān)停土小企業(yè)等工作，黨員群眾積極配合，上級(jí)黨委政府安排的各項(xiàng)工作順利推進(jìn)。

2. 讓鎮(zhèn)村干部明白了“怎么干”，保證了依法依規(guī)干事。“三集中三規(guī)范”工作法將需要村居做的事情具體化、程序化，“拿過(guò)來(lái)就能用”，同時(shí)鎮(zhèn)包片包村干部全程跟蹤指導(dǎo)，村級(jí)干部既不用擔(dān)心自己行為違規(guī)，也不用擔(dān)心別人“挖坑”、“挑刺”。今年以來(lái)，全區(qū)共組織召開(kāi)黨員和村民代表會(huì)議1385次，有效避免了走捷徑、搞變通等現(xiàn)象發(fā)生；組織開(kāi)展評(píng)議村居書(shū)記主任1297次，評(píng)議結(jié)果與村干部報(bào)酬發(fā)放掛鉤，督促村級(jí)干部進(jìn)一步轉(zhuǎn)變作風(fēng)，做到講紀(jì)律、守規(guī)矩、出實(shí)績(jī)。

3. 讓黨員群眾知道了“怎么辦”，保障了群眾權(quán)利權(quán)益。對(duì)關(guān)系群眾切身利益的重大事項(xiàng)，全部由黨員和村民代表按照規(guī)定的程序步驟民主討論表決，搭建起了讓群眾充分行使權(quán)利、發(fā)揮作用的平臺(tái)。今年以來(lái)，討論表決舊村改造和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、集體資產(chǎn)處置、經(jīng)濟(jì)合同簽訂、大額資金支出、村級(jí)公益事業(yè)、村規(guī)民約修訂等重大事項(xiàng)3300余項(xiàng)，評(píng)議票決特困醫(yī)療救助人員、新申請(qǐng)低保人員、各類先進(jìn)典型等特定人群5500余人次，有效避免了優(yōu)親厚友、暗箱操作、權(quán)力濫用等現(xiàn)象發(fā)生，消除了黨員群眾的疑慮，提升了黨員群眾對(duì)村級(jí)工作的滿意度。

四、探討

作為老工業(yè)區(qū)，淄川在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型壓力不僅僅來(lái)自于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)本身，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的慣性也表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化建設(shè)上，“三集中三規(guī)范”工作法在理順基層治理各主體、主體與客體關(guān)系、保證各級(jí)政策落實(shí)到基層等方面，提供了一個(gè)可復(fù)制、可操作、可推廣的“村級(jí)治理樣本”。

1. “三集中三規(guī)范”工作法有利于更好發(fā)揮鎮(zhèn)政府職能。數(shù)量龐大的基層鎮(zhèn)村，是國(guó)家基層治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性構(gòu)成。推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，尤為基礎(chǔ)和重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是完善鎮(zhèn)政府的治理結(jié)構(gòu)，更好發(fā)揮鎮(zhèn)政府的職能，從根本上提升村級(jí)治理能力。“三集中三規(guī)范”工作法的首要目標(biāo)，就是在不削弱鎮(zhèn)政府作用的情況下，最大限度和最深層次對(duì)村級(jí)各項(xiàng)工作提供方向性、程序性指導(dǎo)和完善，這一做法的有益效果是，將鎮(zhèn)政府從處理村居事務(wù)性工作中剝離出來(lái)，變成政策性、規(guī)范性指導(dǎo)，是踐行向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的生動(dòng)實(shí)踐。

2. “三集中三規(guī)范”工作法有利于完善基層治理方式。多元治理主體共治共管，推進(jìn)治理方式從管制轉(zhuǎn)向協(xié)商，是現(xiàn)代治理理論和治理模式的要求。“三集中三規(guī)范”工作法改變了以往命令式、強(qiáng)制式的管制型治理方式，鼓勵(lì)村級(jí)干部、黨員村民共同參與村級(jí)事務(wù)的管理，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化。更為重要的是，實(shí)現(xiàn)治理主體與客體的有機(jī)統(tǒng)一，村級(jí)重大事項(xiàng)的直接利益主體是村民，由他們按照規(guī)定、程序?qū)崿F(xiàn)的事務(wù)管理，必然能夠減少政策施行的阻力，從而更好實(shí)現(xiàn)各級(jí)黨委、政府的施政綱領(lǐng)和目標(biāo)。

3. “三集中三規(guī)范”工作法有利于穩(wěn)定基層發(fā)展環(huán)境。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，各個(gè)利益主體主動(dòng)參與訴求不斷提高，在利益驅(qū)使下的政治參與表現(xiàn)得尤為明顯。從這個(gè)角度來(lái)看，“三集中三規(guī)范”工作法能夠提供基層黨員群眾政治參與的合理途徑，鼓勵(lì)并且保障基層黨員、群眾的參與意識(shí)、參與權(quán)利、監(jiān)督權(quán)利，使他們的合理性利益訴求、意見(jiàn)建議有暢通的表達(dá)渠道，這是基層治理格局不斷完善的重要標(biāo)志。