一、背景起因

習近平總書記在黨的十九大報告中，明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，并提出一系列新思想新舉措，為新時代加強和創新社會治理指明了方向。旨在打造泉州城市副中心的泉州臺商投資區，經過設區近十年的建設發展，新區面貌日新月異，城鄉一體、產城融合進一步加快。如何加強新型城鎮化進程中的社會治理，成為擺在新區面前的一項重要任務。“辦好中國的事情，關鍵在黨”，2018年以來，泉州臺商投資區按照“試點先行、典型引路、全面推進”的思路，以鄉鎮集鎮區為試點，探索黨建引領社會治理新路。實踐中，我們提出基層黨建空間劃定方法，即黨組織層面：（1）第一空間：黨組織體內循環、相對封閉的內部空間；（2）第二空間：黨組織上下隸屬關系所構成的樹狀空間；（3）第三空間：不區分隸屬關系、開放共建的區域空間。同時，針對在職黨員實際，提出“家庭”“單位”“居住區”三個基本空間。基于“第三空間”的概念，我們進一步提出在社會治理中開展比鄰黨建工作，即地域上鄰近的黨組織，不區分隸屬關系、級別高低和行業界別，以比鄰關系為紐帶，緊扣區域治理特點和群眾需要，推進共建共治共享的黨建引領社會治理模式。結合實際，我們且作此定義。中國古來有云，“遠親不如近鄰”，地域上的鄰近具有天然的協作優勢。集鎮區就好比一個“大社區”，各類組織、各類群體“比鄰而居”，相互之間存在多層面、多形式的交流與合作，但總體上是“條塊分割、以條帶塊”的組織形式，難以形成頻繁的互動和資源共享。在此背景下，促進條塊協同就成為當前工作的重中之重，而強調開放性、協同性、整體性的比鄰黨建，則為我們貫通集鎮區社會治理“最后一公里”提供了一條新的路徑。

本文以上述思路和模式在洛陽鎮集鎮區的探索與實踐為例。洛陽鎮集鎮區以嶼頭村為中心村，覆蓋周邊區域，區域內分布有大中專院校、綜合市場、工業園區、文創園區和眾創空間等功能區，以及鎮政府、市監、稅務、城管、醫院、電力、銀行、郵政等機關企事業單位，外來人口超過常住人口的70%，村干部人均管理人口上千人，社會治理面廣量大。自20世紀90年代初建成僑鄉綜合市場以來，集鎮區快速發展，新興領域組織不斷涌現，群眾需求日益呈現多樣化和差異化，“單位人”向“社會人”轉變的趨勢也更為明顯。在社會形態扁平化特征日漸凸顯的情況下，中心村基層組織“大包大攬”的管理方式越發難以適應社會治理的形勢要求，迫切需要進一步優化基層組織體系，創新方式方法和載體，找準基層黨建與社會治理“同頻共振”的“融合點”。

二、主要做法

我國有著傳承數千年的鄰里文化，蘊含其中的“以鄰為伴、守望相助、美美與共”等理念，對當前社會治理實踐具有積極的啟示意義。站在傳統與現實相貫通、理念與實踐相結合的廣域視角，我們以比鄰黨建工作為切入點，著力打造比鄰共建、比鄰共治、比鄰共享的集鎮區社會治理新格局。

（一）實施比鄰共建，構建開放融合的基層組織體系。作為鄉鎮人口、產業、資源和服務集中的最大載體，如何把集鎮區各類組織、各類群體擰成“一股繩”，使“圍著看”變成“一起干”，是實現共治共享的基礎和前提。一是成立黨組織聯合會。倡導“集鎮共同體”理念，通過以嶼頭村黨委為“軸心”，以集鎮區各領域黨組織為“扇面”，簽訂“1＋N”共建協議，成立嶼頭村城市基層黨建組織聯合會。至目前，已涵蓋機關事業單位、“兩新”組織和居民小區等黨組織23個。二是兜底新興領域黨建。針對“兩新”組織、居民小區等黨的力量較薄弱的領域，開展“兩個覆蓋”專項行動。對暫不具備組建條件的，按照“地域相鄰、行業相近”的原則，選派黨建指導員或黨建聯絡員。對結構較為松散的僑鄉綜合市場，通過把黨小組分設到街巷，實現整體推進、全面覆蓋。三是推動干部聯結互動。在聯合會成員單位之間，通過“兼職、選派、掛職”等方式，實現干部交叉任職。引導院校和專業機構，采取集中培訓、校地合作、師徒結對等方式，培養村級帶頭人和農村實用人才；同步選派機關優秀年輕干部到村“蹲苗”鍛煉。四是探索黨的生活同抓。依托聯合會，聯合開展主題黨日、宣傳宣講、素質拓展和互助服務等黨組織活動，并適時吸納群團組織共同策劃實施黨團日活動，增強黨組織的生機與活力。同時，結合“雙報到”工作，吸納在職黨員、流動黨員參加居住地黨組織活動，實現“一方隸屬、多方參與”。五是實行捆綁考評管理。結合達標創星活動，出臺黨支部“比鄰指數”與黨員“先鋒指數”管理辦法，實行量化評價和動態管理。同時，把各單位開展共建情況納入文明創建、平安建設考評和“兩新”組織評優評強的重要內容。

（二）實施比鄰共治，引領和推動多元力量參與治理。集鎮區的建設發展，吸引了大量就學、就業、經商和居住的外來人口，使原本建立在地緣、親緣上的“熟人社會”逐漸轉變為“半熟人半生人”狀態，新形勢下如何讓多元主體發出治理“和聲”，關系到治理的整體效能。一是建立聯席會議制度。聯合會每季度至少召開1次聯席會議，并適時吸納群團組織負責人參加，引導群團組織與黨組織步調一致開展工作。會議主要圍繞集鎮區黨的建設、社會管理、服務群眾等事項進行集體討論決策，解決存在的問題。二是搭建居民議事平臺。著眼構建新型“鄰里關系”，采取議事會、圓桌會等形式，靈活組織村組干部、居民、臨街商鋪、企事業單位和社會組織等共商環境整治、廁所革命、停車位管理等群眾普遍關心的問題。創新發展新時代“楓橋經驗”，通過設立“厝邊公堂”，吸納村組干部、“五老”（老黨員、老干部、老教師、老軍人和老模范）、熱心居民和片區民警等，聽證調解矛盾糾紛。同步推行民情懇談會、民主聽證會，形成多層次、多渠道的協商格局。三是強化網格綜合管理。結合“四級聯創”網格化管理機制，建立以村組干部、專兼職網格員、黨員志愿者為骨干的“網格小組”，把綜治平安建設、安全生產、環境整治、生態環保等各類網格整合成“一張網”，實行“五崗四聯”管理模式，通過“設崗定責＋網格申報＋分類治理”，實現一體化綜合管理。四是設置主街區“街長”。針對主街區垃圾亂丟、占道經營、噪音擾民等問題較集中，由鎮科級以上黨員干部兼任主干街道街長，主要負責街區的日常治理、環境整治提升、處理群眾投訴等工作。街長負責召集鎮村干部、片區民警、城管隊員、聯防隊員和環衛隊員等討論解決辦法，并定期向鎮黨政聯席會議報告。

（三）實施比鄰共享，整合利用區域各領域資源要素。集鎮區與農村有著天然的聯系，廣義上還是農村地區，公共服務功能尚不健全，如何集中有效資源、發揮最大效能，顯得尤為關鍵。一是拓寬陣地共享渠道。建立“共享陣地清單”，對文體等設施實行開放式管理。著眼擴大優質資源輻射范圍，依托華光學院，打造黨員創業就業培訓中心；依托雙喜科技學校，設立村干部素質提升教學點；依托海絲兩岸青年三創基地，引入“互動體驗式”創新創業培訓模式。針對園區黨群服務陣地不足，通過企業出場地、政府出資金，建設榮欣黨群活動中心。同時，整合黨建、服務、網格等資源，打造“智慧嶼頭”等線上服務平臺，延展服務半徑。二是發揮黨員先鋒作用。在“智慧嶼頭”平臺開辟黨員在線報到通道，引導在職黨員、流動黨員亮身份，參與“微服務”。在居家養老院等設立“黨員志愿服務站”，拓展黨員發揮作用、服務群眾的渠道。選樹11家“黨員示范店”，激發黨員經營戶亮身份、強服務。三是開展“組團式”服務。通過入戶走訪、會議座談、網絡征集，建立群眾“需求清單”，并結合各單位“服務清單”，定期篩選黨建、民生、公益等“項目清單”，由聯合會成員單位、志愿者組織和熱心人士等認領實施。秉承“鄰里守望”的理念，整合10余支黨群志愿者隊伍，組建“紅義工聯盟”，組團為群眾提供多樣化、個性化服務。四是促進人才交流互動。依托華光學院、海絲兩岸青年三創基地和洛陽創業園，設立3個“人才之家”。同時，建立區域高層次人才和鄉土人才信息庫，開展“人才反哺鄉村”等主題研討。組建“黨建＋人才”服務專員隊伍，推動黨的組織優勢、政策優勢與企業的人才優勢、產業優勢有效對接，助力企業“引才育才”。

三、取得成效

（一）黨建引領社會治理體系進一步優化。在比鄰黨建的總體框架下，共建共治共享的治理理念與守望相助等鄰里觀念在社會治理中得到共鳴，各類組織、各類群體向中心村黨組織聚攏，形成以中心村黨組織為軸心的“集鎮共同體”，增強了中心村黨組織的凝聚力、戰斗力、領導力和號召力。通過強化組織與組織之間的機制性聯系，黨在新興領域的號召力顯著增強，洛陽創業園等新興領域組織先后組建黨支部11個，黨的組織和工作空白點進一步消除。依托黨組織聯合會，多元主體平等互動、民主協商，既突破了以往“條塊分割”的治理瓶頸，也打破了中心村黨組織在社會治理中“孤軍奮戰”的被動局面。

（二）社會治理的深度和廣度進一步拓展。一是社會治理日趨精細化。通過建立需求、服務、項目“三張清單”，實現“單對單”精細化管理，進一步暢通了服務群眾“最后一公里”。至目前，“項目清單”銷號率超過94%。通過整合各類網格，實現“集約管理”，使諸如“三合一”出租房、私搭亂建等更多問題消除在萌芽。二是社會治理日趨社會化。通過搭建多種形式的協商平臺，拓寬了群眾表達訴求的渠道，形成了行政管理和社會調節、居民自治良性互動的局面。通過運用“智慧嶼頭”等線上平臺，提高了社會參與度，比如開辟“紅小蟻”隨手拍活動端口，讓黨員群眾拿起手機就可以掃一掃身邊不干凈的地方、管一管身邊不文明的事。

（三）保障能力和服務水平進一步提升。一是增強了陣地保障能力。通過陣地開放共享，解決了一些陣地閑置、利用率不高的問題。比如依托榮欣體育用品公司閑置樓層，打造黨群活動中心。二是增強了服務保障能力。通過吸納公共服務項目入駐村級便民服務大廳，減少群眾“多跑腿”。同時，通過組建“紅義工聯盟”、購買社會服務等方式，滿足多樣化服務需求，比如引入社會力量參與居家養老服務項目。三是增強了人才保障能力。依托“校地共建”“村企聯建”，發揮院校和專業機構的優勢資源，為鄉村振興輸送各類人才，也解決了部分農村富余勞動力的就業問題。通過交叉任職、結對培養，增強了工作力量，也讓干部得到多崗位歷練。

四、幾點啟示

（一）正確處理“條塊”與“整體”的關系，堅持運用整體思維和系統思考方法。黨建引領社會治理是一項系統工程，需要我們緊緊扭住系統建設和整體建設這個關鍵，從空間視域和整體思維去分析問題、推進工作。在集鎮區社會治理過程中，汲取鄰里文化的有益啟示，對增強各類組織、各類群體的地緣意識、整體意識和協作觀念具有積極作用。具體到路徑方法上，通過開展比鄰黨建工作，把各領域黨組織聯接撮合成為一個有機整體，實現組織力量、組織優勢和組織功能最大化，進而推動比鄰優勢轉化為治理優勢、服務優勢和發展優勢。

（二）正確處理“關門”與“開門”的關系，最大限度把多元主體有效組織起來。社會發展日新月異，社會治理也必須不斷調整思路和手段。一方面，要加強黨組織自身建設，不斷提高引領發展、服務群眾、化解矛盾的能力和水平。另一方面，要堅持“開門抓黨建”，因地制宜搭建共建共治共享平臺，有效促進組織與組織之間的橫向聯動，進而打破各自為陣的封閉運行模式，形成具有更大開放性和更高透明度的組織體系。同時，充分發揮黨密切聯系群眾的優勢，有的放矢搭建社會參與平臺，廣泛吸納社會力量銜接“補位”。

（三）正確處理“小馬”與“大車”的關系，最大限度把各類資源有效整合起來。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這對建設服務型基層黨組織提出了新的更高要求。鄉鎮集鎮區、外來人口和企業集中的城鄉接合部等區域，由于資源有限、手段不足，轄區黨組織往往容易陷入“小馬拉大車”的窘境。解決新時代社會主要矛盾，必須充分整合區域內各類組織、各類群體力量和各類資源，做大做強“組織聯合會”，持續釋放“1＋1＞2”的集群效應。