城市是群眾生活的主要空間，也是黨建工作的重要陣地。按照中央召開的城市基層黨建“上海會議”精神，浦東制定出臺城市基層黨建20條”，重點聚焦城市基層黨建的體系、功能、機制、載體和隊伍這五大要素，積極探索構建“以區域化黨建為引領、以社區黨建為基礎、行業黨建為特色、非公有制經濟和社會組織黨建為關鍵、單位黨建為基本”的城市黨建新格局，取得了較好的工作成效和社會反響。

一、背景與起因

浦東開發開放28年來，跨越式工業化帶動快速城市化，在改革開放進程中率先市場化、持續國際化，這都給浦東經濟社會形態和結構帶來了深刻變化。

第一，由點到面、由城區開發區向郊區農村的梯次開發、縱深推進，帶來了管理格局和組織形態的大變動大調整。隨著城鎮化、城市化的推進，浦東從農村到城市的各種經濟發展水平下的區域管理體制，已經形成一個完整的體系，既有農村特征相對明顯的一般鎮、主導產業突出的大市鎮、依托重點產業區輻射帶動的“管鎮聯動”鎮，還有接近城市化的鎮、城市街道以及產城融合+區域共治的核心功能城，管理主體和組織形態的差異化比較明顯，管理難度明顯加大。

第二，兩大國家戰略的深入推進，帶來了大量新興組織和社會群體的涌現集聚。在自貿試驗區、科創中心建設大背景下，“四新”經濟（新技術、新產業、新業態、新模式）蓬勃發展，浦東服務業在三產中占比超過70%，產業結構深刻變化中各類新的非公經濟組織成立發展，各種行業性專業性人才匯聚浦東，同時各類新的社會組織也快速發展，在加強行業自律、參與民主協商、調節利益關系等方面發揮出越來越多的作用。從一定程度上來講，這些“兩新”組織和從業人員是當前經濟社會發展新的中堅力量、“核心群體”，如何引導好、凝聚好、團結好，也是黨對經濟社會變化發展主導權、協調力的重要體現。

第三，市場化、法治化、網絡化成為時代發展新特征和新趨勢，帶來了黨建工作顛覆式的新挑戰。主要受到三方面沖擊：一是新機制的沖擊。在建設社會主義市場經濟過程中，讓市場在資源配置中起決定性作用和充分發揮好政府作用。浦東承擔了自貿區建設和科創中心建設，通過放、管、服為主導的政府職能改革，政府的市場管理從前置審批向事中事后監管轉變，發揮市場的主導作用，推動市場主體的充分發育和自我約束、自我管理。二是新方式的沖擊。主要是依法辦事，法治面向的是每個個體、面向整個社會，其普適性特點要求法律規定需要給個人留出自由裁量空間。因此，管理方法從直接約束轉為適度限制，從直接指揮轉為間接引導，這對傳統行政化管理的針對性、嚴密性是一種挑戰。三是新技術的沖擊。最突出的特點就是網絡，網絡的動員力對傳統的動員力、動員方式、領導方式都提出了挑戰。網絡的開放性、網絡的規模化、網絡信息的及時性，都是傳統管理模式所無法比擬的。

面對城市化和產業結構調整帶來的社會結構與社會組織的新變化，社會思想文化多元化、社會利益主體多元化等帶來的新挑戰，對傳統基層黨建工作模式提出了新的更高要求。

二、做法及成效

結合浦東人口和經濟活動高度集中于城市化區域、戶籍人口的城市化率達91%的實際，聚焦體系、功能、機制、載體和隊伍五個關鍵要素，立足抓基本、打基礎、強基層，著力打造全區域統籌、多方面聯動、各領域融合的城市基層黨建新格局。

第一，以上下聯動、左右聯通為重點，構建城市黨建工作體系。城市基層黨建是一項系統工程，整體的組織、工作架構都需要形成體系。在黨建陣地體系方面，打造覆蓋全區、三級聯動的“1（區）+42（街鎮、開發區）+N（居村、樓宇）”的黨建服務陣地。其中，區黨建服務中心是全區基層黨建的指揮協調、資源整合、工作督辦、服務基層、服務群眾平臺，并向下延伸服務觸角，做實、做強、做亮街鎮（開發區）黨建服務中心，加強對區域內黨組織黨員的管理服務；居村對接“家門口”服務體系 ，做強黨建服務站的服務功能，開發區園區及標志性樓宇全面推廣“金領驛站”樓宇黨建3.0模式。同時，在浦東22公里濱江岸線全部貫通基礎上，以22個“望江驛”為載體的黨建陣地也同步建設，著力打造濱江黨建服務帶，形成了浦東黨建一道特色風景線。在黨建信息化平臺體系方面，打造“1（一個動態數據庫）+2（PC端、移動端兩個入口）+3（區級、街鎮（大口、園區）、黨支部三級管理平臺）”智慧黨建格局。開發建設“浦東i黨建”信息平臺，實現全區黨組織黨員管理互聯互通、各級各類黨建資源共享共用，黨組織黨員不分區域、不分領域都可以提前網上預約、安排使用、活動留痕；黨員群眾和基層黨組織的需求，全區各類黨組織主動對接、認領實現。今年依托信息化平臺創新幫困工作模式，以“微心愿”的形式提取全區困難群眾需求11157個，通過區級平臺線上發布微心愿，較短時間內全部認領實現，社會效應和反響良好。

第二，以“四個覆蓋”為重點，拓展城市基層黨建功能發揮。“四個覆蓋”，就是組織覆蓋、工作覆蓋、服務覆蓋和管理覆蓋。前兩個覆蓋是基礎，是提升組織力的基本要求。考慮到浦東“兩新”組織體廣量大，新興領域產業和群體快速集聚，結合“兩個覆蓋”重點推進互聯網業、科創企業、文化創意等新興領域的黨建工作，運用符合市場邏輯、行業特點的方法，在社會再組織的過程中創新探索行業黨建，推動黨的組織覆蓋和工作覆蓋。同時，在社會組織落實“三個同步”（社會組織成立登記時同步摸清黨建工作情況、社會組織年檢（年報）時同步檢查督促黨建工作、社會組織評估時同步將黨建工作納入），并把社會組織聯合會黨建納入黨建服務中心，整體建設、統籌推進。目前，新經濟組織覆蓋率84.2%，新社會組織覆蓋率77.9%。后兩個覆蓋是提升，是基層黨組織提升組織力的關鍵所在。對服務覆蓋，就是深化推進基層服務型黨組織建設，以“大調研”、“走千聽萬”等為載體，推動黨員干部直接聯系服務群眾、直接幫助群眾解決問題，落實首問責任制、指定責任制和兜底責任制這“三個責任制”，增強服務功能和水平。對管理覆蓋，就是突出黨組織的政治功能，強化一切工作到支部的導向，結合黨內積分管理機制的推廣應用，推動“三會一課”、組織生活會、民主生活會等制度落到實處。

第三，以制度化、規范化為重點，完善城市基層黨建工作機制。以激活黨建工作活力、發揮黨組織黨員作用為出發點，建立完善四項工作機制，提升黨建工作制度化、規范化水平。以基層民主協商機制為基礎，全面推行“1+1+X”工作法、“四議兩公開”、“三會一代理”等黨領導下的基層群眾自治機制，自下而上發現問題、收集民意、提取需求。以“雙向認領”機制為手段，根據基層民主協商的結果，推出需求清單、資源清單、項目清單這“三張清單”，推動需求方與資源方的雙向互動、雙向認領，提升資源整合、匹配對接的精準化和有效性。以“雙報到、雙報告”機制為重點，結合“雙向認領”機制，動員并匯聚駐區單位黨組織、在職黨員等多方社會力量和資源，擴大基層社會治理的多元參與面。以黨內積分管理機制為抓手，倒逼城市基層黨建工作“機制鏈”的良性循環，采取線上與線下相結合、定性與定量相結合，創新對黨組織黨員的積分量化管理，強化實際激勵約束作用。

第四，以重大任務、重大活動、重大項目為重點，做實黨建載體。把重大的任務、活動、項目作為黨建工作的重要載體，既推動黨建工作與中心工作相結合，又有效檢驗黨建工作成效。圍繞區委區政府年度中心工作、重點工作，比如：自貿試驗區和科創中心建設，守底線、補短板、惠民生專項工作以及城鄉一體化等重點工作，都是黨建工作的重要載體，也對黨建工作提出了服務保障方面的要求。在“五違四必”整治中，要求黨員無違建、黨員拆違先行，以此檢驗黨員的先鋒模范作用，并且居村黨組織換屆中凡是發現參選者有違建拒不拆除的，一律調整出人選名單；在中小河道整治中，讓村黨支部書記擔任村溝宅河的“小河長”，布置黨員責任區，組建黨員志愿者，發揮黨員作用；在全國文明城區復評中，通過黨建工作平臺，發動黨員群眾和駐區單位廣泛參與，充分發揮企事業、村居、“兩新”等不同領域、不同層級黨組織和黨員的先鋒作用。

第五，以優化結構、提升素質為重點，壯大城市基層黨建工作力量。干部是抓城市基層黨建的關鍵，重點是黨員領導干部、居村黨組織帶頭人和專職黨群工作者這三支隊伍。一是抓好黨員干部這支“領導力量”。開展覆蓋全區102家單位的干部專項調研，形成了“三個一批”（使用一批、交流一批、培養一批）的處級和正科級干部名單；同時2017年起組織開展“三好兩滿意”（“好班子”、“好班長”、“好干部”，“群眾滿意”、“社會滿意”）爭創活動，最終遴選表彰了20個“好班長”“好班子”以及244名“好干部”，樹立了比學趕超的干事氛圍，提振了干部隊伍精氣神。二是抓好居村黨組織帶頭人這支“骨干力量”。今年在對36個街鎮的1255個居村黨組織進行全覆蓋調研基礎上，圓滿完成居村黨組織“公推直選”換屆，選出了一批新的帶頭人隊伍；定向選派機關事業干部擔任居村書記，這次換屆中區、街鎮統籌安排69名機關事業干部下沉到居村擔任居村書記，推動了機關與基層的雙向交流；深化居村書記針對性教育培訓，探索建立新任居村書記的資格準入制度，統一培訓、統一考試、持證上崗，倒逼提升居村書記履職能力和水平。三是抓好專職黨群工作者這支“一線力量”。結合正在推進“家門口”服務體系建設，通過培訓和崗位練兵，提升專職黨群工作者綜合服務能力，推動“全崗通”從黨務向政務延伸，“下去一把抓，上來再分家”，讓居民群眾少跑路、少進門、少找人。同時，加大定向培養優秀社工的力度，通過設立書記助理崗位，拓展村居書記后備干部來源。

三、經驗啟示

城市基層黨建一個顯著特征，就是更加注重全面統籌、更加注重系統推進、更加注重開放融合、更加注重整體效應。浦東在推進城市基層黨建過程中深深感到，做到“四個大”是城市黨建大格局的內在要求。

一是資源的大整合。傳統基層黨建在層與層之間、塊與塊之間、條與塊之間、區屬與區域之間，沒有實現很好的資源貫通，資源分布的“碎片化”、資源流動的“單向度”傾向比較明顯。通過構建城市基層黨建新格局，有利于打破傳統黨建以地域和對象劃分造成的封閉和分散，打破條塊分割、打破區域分割、打破隸屬關系分割，實現資源跨地區、跨層級、跨領域的整合，讓各類資源順暢流起來、快速動起來、有效活起來。

二是方法的大綜合。黨建工作是政治工作，也是社會工作，其與社會結構和形態的調整變化是緊密互動的，這就要求黨建工方法必須與時俱進、不斷創新、推陳出新。城市基層黨建很重要一條就是破除傳統黨建方法手段的“單打一”，靈活運用信息技術、社會力量等黨建工作“新武器”，探索拓展互聯網黨建、網格化黨建、社會化黨建等不同方式方法。

三是工作的大融合。黨建工作從來都不是就黨建而抓黨建，最根本的是圍繞中心、服務大局。我們構建的城市基層黨建新格局，就是通過重大任務、重大活動、重大項目來檢驗黨建工作成效，有效破解傳統黨建“就黨建講黨建”的局限，把黨建工作與城市環境治理、城市文明創建、城市開發建設、城市人文關懷等重點工作高度融合，實現“兩手抓”“兩促進”。

四是力量的大聯合。城市基層黨建涉及面廣、涉及主體多，無論是體制內外，還是黨、政、群、社各方，都在城市黨建大格局框架下發揮重要作用，不可或缺。特別是在推動黨建引領自治、共治、德治、法治過程中，多元主體需要共同參與，多方力量需要共同聯合，最終推動黨建帶群建、促社建。

四、探討與深化

城市基層黨建是新形勢新要求下的實踐新課題，浦東結合深化基層社會治理、加強“家門口”服務體系建設的需要，面對實際工作中推進不平衡不充分的問題和瓶頸，今年以來，通過推進“兩進入兩做實兩聯動” 工作（即：區域化黨建、“兩新”黨建、行業黨建進黨建服務中心，社區黨建進家門口服務站；做實街道行政組織黨組和社區黨委；黨建信息系統和黨建服務中心線上線下聯動，區、街鎮開發區、居村樓宇三級聯動），進一步創新探索如何深入抓好城市基層黨建。我們體會到：“兩進入兩做實兩聯動”是功能互補、機制互聯、成效互促的有機整體，“兩進入”是基礎，以區域化、項目化為抓手，推動機構、職能、工作、力量進入黨建服務中心和家門口服務站，通過做強平臺，強化工作依托；“兩做實”是關鍵，以街道城市運行綜合管理分中心、社區黨建服務中心為平臺，通過理順體制，優化統籌整合，加強城市精細化管理，推動區域內多元主體共建共享共治；“兩聯動”是支撐，以智能化、信息化為支撐，通過智能手段，強化網絡聯通、資源共享、功能拓展，深化融合提升。