一、背景與起因

隨著經(jīng)濟社會改革的不斷深入，城市也不斷發(fā)展壯大，城市社區(qū)不僅成為城市新的經(jīng)濟增長點、各項工作的承接點，也逐步成為社情民意的集中反映點、社會穩(wěn)定的保障點，城市的服務對象、工作內容、組織方式等發(fā)生了深刻的變化，居民日益增長的美好生活需要和城市不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾凸顯出來，對城市基層黨建尤其是黨組織發(fā)揮凝聚人心、創(chuàng)新管理、服務群眾、促進和諧提出了新的要求和挑戰(zhàn)。江西省大余縣地處江西南大門，總面積1368平方公里，總人口31萬，其中城鎮(zhèn)面積104平方公里，有10個城市社區(qū)，總戶數(shù)1.6萬戶，人口6.2萬，駐區(qū)單位92家，非公企業(yè)5個，社會組織9個，商務樓宇9棟，商圈市場7個，居民小區(qū)31個，社區(qū)黨員864人。近年來，大余縣積極探索城市基層黨建的新路子新方法，經(jīng)多次深入調研，發(fā)現(xiàn)推進城市基層黨建還有種種隱憂和困擾。一是城市更大了，服務群眾距離變遠。最大的社區(qū)有1.3萬居民，社區(qū)干部9名，最小的社區(qū)有1600多居民，社區(qū)干部5名，居民小組形同虛設，人少事多無報酬待遇，與群眾靠不近、貼不緊，無法實現(xiàn)主動服務。二是社會更多元，各方利益力量變散。現(xiàn)在村居交錯，城市中有機關事業(yè)單位、非公企業(yè)和社會組織、各類團體，階層分化，訴求多元，但城市基層黨組織設置不合理，黨的組織和工作“兩個覆蓋”不夠充分有效，社區(qū)黨組織存在“小馬拉大車”問題，協(xié)調各方利益矛盾時往往是孤軍奮戰(zhàn)，常陷入前后夾擊的困境。三是黨員更多了，先鋒作用發(fā)揮變弱。隨著近年來國有礦山企業(yè)轉制地方、大學生畢業(yè)和退伍軍人回原籍地，社區(qū)管理的黨員大幅增加，但這些黨員的認同感、歸屬感不高，引領改革發(fā)展、和諧共建等作用發(fā)揮不好，合力不足，黨員和組織優(yōu)勢都轉化不夠。

二、做法與經(jīng)過

為認真貫徹黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，落實全國城市基層黨建工作座談會精神和省市有關要求，針對推進城市基層黨建存在的種種情況和問題，大余縣積極推動構建形成以社區(qū)黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎、駐區(qū)單位黨組織、新興領域黨組織和全體黨員同駐共建的全域黨建“一體四翼”協(xié)同格局，服務發(fā)展、服務民生，服務群眾、服務基層黨員，引導組織共建、資源共享、隊伍共管、活動共融、事務共治等“五共聯(lián)建”，統(tǒng)籌推進社會治理“橫向到邊、縱向到底、縱橫交錯、互動共治”，力爭形成黨建引領堅強有力、管理運行標準規(guī)范、黨員群眾共治共享、社會各界積極參與、基層黨建嚴格規(guī)范的城市基層黨建和社會治理新格局，實現(xiàn)黨建工作與中心工作、城市建設相融相促，為城市改革發(fā)展厚植根基、凝聚力量。

1.一體四翼，構建全域黨建協(xié)同格局。

一是完善領導體系。縣級層面，縣委成立城市基層黨建工作領導小組，建立城市基層黨建工作聯(lián)席會議制度，縣委組織部、縣委宣傳部（文明辦）、縣民政局、南安鎮(zhèn)、縣社區(qū)黨（工）委共21個部門和單位參加城市基層黨建聯(lián)席會議，定期對城市基層黨建工作進行研究謀劃、分析研判、督促落實，對社區(qū)和各單位、行業(yè)、領域黨建工作同謀劃、同部署、同推進、同落實。社區(qū)黨工委層面，理順城市基層黨建工作領導體制，設立社區(qū)黨工委和社區(qū)管理委員會，管轄城區(qū)10個社區(qū)，縱向構建縣、工委（管委會）、社區(qū)三級領導體系，橫向構建工委（管委會）、社區(qū)、居民小區(qū)三級聯(lián)動體系。社區(qū)層面，成立有4個黨委、2個黨總支和4個黨支部，由社區(qū)黨組織牽頭，在抓好黨組織自身建設的同時，聯(lián)系和協(xié)調55個共駐共建單位共同抓好城市基層黨建工作各項任務落實。

二是完善組織體系。縣級社區(qū)黨工委履行主體責任，充分發(fā)揮在區(qū)域化黨建工作中的統(tǒng)籌協(xié)調功能，通過整合各方資源，搭建平臺，著力推動黨工委、社區(qū)、小區(qū)、駐區(qū)單位、新興領域黨組織多元共建，構建同駐共建新格局。城市基層黨建工作聯(lián)席會議吸收駐社區(qū)有關部門單位、新興領域黨組織相關同志參加，統(tǒng)籌推動城市基層黨建工作，一般每季度召開一次會議。在園區(qū)、商圈、樓宇推行建立“區(qū)域型”黨組織14個，在市場緊密型企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)組織中推廣建立“產業(yè)型”黨組織4個，在外出務工流動黨員中建立“網(wǎng)絡型”黨組織6個，大力推進黨在新興領域的組織覆蓋和工作覆蓋。

三是完善運行機制。社區(qū)黨組織履行具體責任，準確掌握和對接服務需求，定期組織黨員開展活動，聯(lián)系服務群眾。社區(qū)“大黨委”（大黨總支）吸收駐社區(qū)民警、業(yè)委會、物業(yè)公司及相關單位的黨組織負責同志和黨員等參加，就社區(qū)公共事務開展民主協(xié)商，一般每季度召開一次會議。建立并完善“社區(qū)黨委（黨總支）—小區(qū)（網(wǎng)格）黨支部—樓棟（樓組）黨小組”三級架構，推選業(yè)委會的黨員負責人、在職或退休黨員領導干部擔任書記，安排社區(qū)工作者黨員擔任兼職副書記或兼職委員，吸收小區(qū)在職、退休、流動黨員參加，引導小區(qū)黨支部成員和業(yè)委會黨員負責人交叉任職，直接聯(lián)系服務小區(qū)黨員群眾。

2.五共聯(lián)動，統(tǒng)籌推進社會治理創(chuàng)新。

一是組織共建。按照“就近就便、相對均衡”的原則，為每個社區(qū)合理安排5－6個機關事業(yè)單位和100名左右黨員與社區(qū)黨組織結對共建，探索區(qū)域化黨組織融合、加強黨員雙向管理等有效方式，推動社區(qū)與駐區(qū)單位黨組織之間、黨員之間聯(lián)系互動、共建互補。結對共建單位應與社區(qū)簽訂共建協(xié)議，結對共建單位黨員與社區(qū)簽訂志愿服務協(xié)議，明確定期召開工作例會、提供經(jīng)費資助、解決實際困難、為社區(qū)辦實事好事、志愿服務內容等共建事項。

二是資源共享。整合搭建以社區(qū)黨建服務中心為主陣地、駐區(qū)單位相配套，開放式、共享型、融合性的城市基層黨建活動平臺，推動街道社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位黨組織共享聯(lián)建。加強信息溝通，經(jīng)常走訪交流，及時通報情況，促進工作協(xié)調。開放活動陣地，推動區(qū)域內各單位相互開放黨建、教育、文化、體育等陣地場所，打造“一陣地多功能”群團工作新平臺，最大限度發(fā)揮現(xiàn)有陣地作用。開展雙向認領，互相提供資源清單和需求清單，社區(qū)為駐區(qū)單位提供區(qū)域性便利資源，駐區(qū)單位以認領項目形式參與區(qū)域化黨建。

三是隊伍共管。推行黨員志愿服務“時間銀行”模式，大力推進機關事業(yè)單位在職黨員社區(qū)報到開展志愿服務，每年至少參加一次社區(qū)黨組織生活、與社區(qū)干部進行一次座談、開展一次社區(qū)調研，認領一個“微心愿”、當一天社區(qū)志愿者。建立健全在職黨員社區(qū)報到情況登記制度，把社區(qū)表現(xiàn)情況納入?yún)⒓由鐓^(qū)報到黨員民主評議和年度考核的重要內容，社區(qū)黨組織和共建單位黨組織開展民主評議黨員工作，雙向邀請對方的黨員代表列席，聽取評議意見。同時，探索強化社區(qū)黨組織在干部考察中的監(jiān)督職能，凡擬提拔重用的科級干部都征求所居住社區(qū)的意見。

四是活動共融。社區(qū)采取面向社會公開征集黨員建議等辦法，確定黨內工作和黨組織活動主題，在開展活動前，將活動主題、內容、時間、地點等向社會公布，廣泛吸引共建單位黨組織和黨員參加，調動黨組織和黨員參與的內在動力。鼓勵共建單位和社區(qū)黨組織共上黨課，同過“黨員活動日”，聯(lián)合開展各類服務活動。推行社區(qū)黨組織和機關事業(yè)單位黨組織開展活動雙向通報制度。

五是事務共治。結合在職黨員進社區(qū)活動，向居民廣泛征集微心愿，開展微服務、微公益。成立社區(qū)共建理事會、樓棟自治管理小組、商家自治聯(lián)盟等“微自治”組織，發(fā)揮溝通聯(lián)絡、矛盾調解、活動組織等作用，提升居民公共參與意識，逐步提升基層群眾自治水平。開展組團式服務，推動社區(qū)黨組織整合駐區(qū)單位力量、專業(yè)社會組織、社工義工力量等，組成相對固定、各具特色的服務團隊。

3.常態(tài)引領，不斷完善規(guī)范基礎保障。

一是明確主要職責。依據(jù)社區(qū)工作事項清單建立社區(qū)工作事項準入制度，應當由基層政府履行的法定職責，不再要求社區(qū)居民委員會承擔，不再將社區(qū)居民委員會作為行政執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理、招商引資等事項的責任主體，全面清理政府各職能部門要求社區(qū)居民委員會出具的各類證明。實行社區(qū)管委會統(tǒng)一對社區(qū)工作進行綜合考核評比，各職能部門不再單獨組織考核評比活動，取消了對社區(qū)工作的“一票否決”事項。

二是加強財政保障。落實“權隨責走”“費隨事轉”，確保城市基層黨建年度工作經(jīng)費足額到位，保障每個社區(qū)工作經(jīng)費不少于5萬元、服務群眾專項經(jīng)費不少于5萬元。在保障社區(qū)“兩委”成員報酬基礎上，縣委統(tǒng)籌各類資金，涉及社區(qū)的支持政策和相關項目、資金捆綁打包，直接由社區(qū)黨組織負責落實。共駐共建單位每年向與共建的社區(qū)提供不少于5000元作為社區(qū)建設和服務群眾經(jīng)費。

三是拓展組織陣地。切實落實社區(qū)綜合服務設施，在樓盤建設、棚戶區(qū)改造、征地拆遷過程中統(tǒng)籌考慮、全面解決了8個社區(qū)黨組織無固定活動場所或社區(qū)黨組織活動場所面積狹小問題。通過優(yōu)化整合社區(qū)現(xiàn)有辦公場所、綜合服務設施，按照“辦公場所面積最小化、服務場所面積最大化”的要求，強化服務群眾功能，同步推進社區(qū)黨組織活動場所建設標準化、規(guī)范化。同時，社區(qū)黨工委設立綜合性、區(qū)域性黨建服務中心（即縣級社區(qū)綜合服務中心），社區(qū)建立獨立或相對集中的黨群服務站，小區(qū)建立小型、相對分散的黨群之家，打造成為整合區(qū)域黨建資源、展示黨建活動和黨員風采以及開展組織關系接轉、政策咨詢、民主議事、教育培訓等黨建工作聯(lián)系服務黨員群眾的主陣地。

四是加強干部隊伍建設。從建立完善選配、教育、管理和激勵機制入手，加強社區(qū)干部隊伍建設。第一，推進社區(qū)黨建“層級管理”模式，將社區(qū)黨建工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標管理崗位責任制，每年年終進行考核考評，落實基層黨建工作責任制。第二，鼓勵復員退伍軍人、大學畢業(yè)生、縣鄉(xiāng)機關和企事業(yè)單位退居二線的黨員干部回社區(qū)工作，優(yōu)化社區(qū)干部人員結構。2015年以來，全縣共向社會公開選聘社區(qū)干部23人，社區(qū)居委會干部由原來的平均3-5人增加到5-9人。第三，推行社區(qū)班子任期目標責任制度，社區(qū)干部實行崗位目標績效考核管理，推行年底述職評議制度，對獲考核優(yōu)秀、群眾公認的5名社區(qū)黨組織書記、主任優(yōu)先選聘為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員。第四，依托縣委黨校、農民培訓學院和黨員創(chuàng)業(yè)基地，對所有社區(qū)干部每年進行至少24課時的黨建知識、業(yè)務知識培訓，切實提高他們貫徹執(zhí)行政策、服務居民、化解矛盾糾紛和加強自身建設的能力和水平。

三、成效與反響

通過推進城市基層黨建，不僅激發(fā)了機關、國企、中小學校、“兩新”等駐社區(qū)單位黨組織的黨建活力，讓他們可以密切聯(lián)系群眾、為群眾提供志愿服務，同時通過構建黨建帶群建的模式，也充分調動了各類群團參與，實踐了“全域化”的黨建理念，營造了同心協(xié)力、齊抓共管黨建的良好氛圍。在加強黨的建設、服務社區(qū)群眾、破解基層治理難題、創(chuàng)建全國文明城市中的核心領導作用顯著增強，基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力進一步提高。

1.基層黨組織組織力大力提升。一方面，強化了基層黨組織在領導社會各項事業(yè)發(fā)展中的核心地位。通過推行城市基層黨建，以“全域化”黨建理念為指導，以社區(qū)黨組織為基礎，統(tǒng)籌駐社區(qū)單位黨組織、新興領域黨組織和全體黨員的力量，按照“組織共建、資源共享、隊伍共管、活動共融、事務共治”等“五共聯(lián)建”的模式，打破了社區(qū)黨組織以往的“人情式”、“化緣室”等傳統(tǒng)型的“共駐共建”關系，樹立全縣上下黨建資源“一盤棋”，實現(xiàn)了黨建資源跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨部門的最優(yōu)配置，形成了黨建引領堅強有力、黨員群眾共治共享、社會各界積極參與的城市基層黨建和社會治理新格局。另一方面，強化了基層黨員的教育管理。通過加強城市基層黨建工作，積極推動機關、國企、學校、“兩新”組織黨員參與社區(qū)服務，參與共駐共建社區(qū)的組織生活。今年以來，縣人民醫(yī)院黨支部、縣婦幼保健院黨支部深入10個城市社區(qū)開展“黨員志愿者愛心義診”活動，累計義診2321人次，解決群眾問題850余個。近年來，大余縣流動黨員東莞支部利用端午、中秋、“七一”等節(jié)假日，組織返鄉(xiāng)黨員深入社區(qū)開展“愛在行動，為愛奔走”、“護蕾暖心”等愛心活動，為28名貧困學生和孤兒捐助善款12.6萬元。

2.基層黨組織溝通協(xié)調機制進一步完善。通過城市基層黨建將駐社區(qū)的黨組織有機聯(lián)合起來，打破以往社區(qū)內各黨組織“各自為政”、“老死不相往來”的壁壘，實現(xiàn)了“縱橫交錯、左右貫通、互動共治”的良好溝通局面。一是建立了城市基層黨建聯(lián)席會議制度。縣委成立了城市基層黨建工作領導小組，建立了城市基層黨建工作聯(lián)系會議制度，定期對城市基層黨建工作進行研究謀劃、分析研判、督促落實，對駐社區(qū)和各單位、行業(yè)、領域黨建工作同謀劃、同部署、同推進、同落實。各社區(qū)黨組織建立城市基層黨建聯(lián)系會議制度，共駐共建單位積極參與，并邀請工、青、婦等群眾組織代表參加，共同商議社區(qū)黨建和社會事務，促進了黨組織力量統(tǒng)籌和溝通常態(tài)化。二是建立兼職副書記、委員制度。從社區(qū)共駐共建的單位中，選派工作扎實的黨員領導干部擔任社區(qū)副書記或兼職委員，目前共選派了兼職副書記10人，兼職委員50人。三是實施黨員縣領導掛點聯(lián)系社區(qū)制度。黨員縣領導分別掛點聯(lián)系1個社區(qū)，掛點縣領導每月至少2次到所聯(lián)系的社區(qū)了解具體情況，幫助分析問題，解決聯(lián)系點社區(qū)、居民遇到的困難，實現(xiàn)力量和資源的精準對接，大幅提高基層治理能力。

3.基層黨組織服務水平進一步提升。一是黨員志愿服務開展有聲有色。以社區(qū)老黨員、離退休黨員和機關企事業(yè)單位在職黨員為骨干，組建了14個黨員志愿服務隊，擁有黨員志愿者2120余人，定期開展環(huán)境整治、矛盾糾紛調解、鄉(xiāng)風文明宣傳、創(chuàng)建全國文明城市、扶貧幫困等各項志愿服務，進一步提升了社區(qū)黨組織服務群眾的能力。同時，推行黨員志愿服務“時間銀行”模式，黨員志愿者根據(jù)自己的專業(yè)特長和意愿認領服務崗位，通過愛心結對、扶貧幫困、便民服務等方式為社區(qū)居民提供“一對一”服務，由社區(qū)黨組織聘請的黨員志愿者通過系統(tǒng)記錄服務時間，以時間幣的方式存在時間銀行。當自己遇到困難需要幫助時支取“被服務時間”，由社區(qū)黨組織安排專業(yè)化的志愿者前往幫助。結合在職黨員到社區(qū)報到活動，對接解決問題1235個，不斷提升基層黨組織組織力，進一步激發(fā)了黨員志愿服務的主動性和創(chuàng)造性。二是結對共建能力得到增強。安排了55個機關企事業(yè)單位與10個社區(qū)結對共建，探索區(qū)域化黨組織融合、加強黨員雙向管理等有效方式，推動社區(qū)與駐區(qū)黨委黨組織之間、黨員之間互動、共建互補。比如：石橋下街社區(qū)黨委在大余中學黨支部、南安中學黨支部等的大力支持下，推進“黨建+傳統(tǒng)文化”，打造“雨花臺國學堂”；余西街社區(qū)黨委，以大余智慧黨建平臺為支撐，建設“智慧余西”示范社區(qū)，通過“線上+線下”模式，解決了困擾社區(qū)多年的流動黨員教育管理難題。三是推動陣地資源共享。建立“財政支持為主，單位共駐共建”等多元化籌資機制，整合資金1200余萬元，為社區(qū)陣地建設提供資金保障。同時，機關企事業(yè)單位等黨組織活動場所為社區(qū)黨組織免費開放活動場所，并聯(lián)合開展黨員活動日，推動區(qū)域內各單位相互開放黨建、教育、文化、體育等陣地場所，打造“一陣地多功能”群團工作新平臺，最大限度發(fā)揮現(xiàn)有陣地作用。

四、經(jīng)驗與啟示

我縣探索建立“一體四翼、五共聯(lián)建”城市基層黨建新模式的主要有四點啟示：

1.黨組織書記是關鍵。火車跑得快，全靠車頭帶。各級黨組織書記就是抓好城市基層黨建工作的車頭，只有緊緊扭住黨組織書記這個“牛鼻子”，切實形成“一級抓一級、層層抓落實”、“書記抓、抓書記”的良好黨建氛圍。我縣將共駐共建單位黨組織支持社區(qū)黨組織建設情況納入黨建工作考評重要內容，進一步壓實共駐共建單位黨組織書記黨建責任。

2.加大投入是前提。沒有投入就沒有產出，破解黨建工作難題的前提條件就是加大黨建經(jīng)費投入。比如：每年統(tǒng)籌500萬元社區(qū)建設經(jīng)費，并下力氣大力提升社區(qū)干部待遇。目前，社區(qū)書記、主任報酬3800元/月，社區(qū)一般干部報酬3500元/月，達到社區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）科級領導干部工資水平，同時建立待遇正常增長機制，進一步激發(fā)了社區(qū)干部工作的積極性。

3.制度機制是保障。推動城市基層黨建工作就必須要依靠責任清晰、分工明確、溝通順暢、監(jiān)督有力的制度。我縣建立了城市基層黨建工作聯(lián)系會議、共駐共建、兼職副書記（兼職委員）制度和志愿服務等制度。這一系列行之有效的制度為推動城市基層黨建工作跨越式發(fā)展提供了制度保障。

4.融合共贏是關鍵。以往有的駐社區(qū)黨組織參與社區(qū)工作積極性不高，對于社區(qū)事務工作支持力度不大等老大難的問題。近年來，通過黨員領導干部掛點聯(lián)系社區(qū)、共駐共建、機關黨員到社區(qū)報到等措施，推動開放式、共享性、融合性的黨建活動平臺建設，激發(fā)了共駐共建單位、黨員干部參與社區(qū)事務的積極性，真正達到了共駐共建、融合共贏。