一、背景及起因

牡丹江是黑龍江省東南部中心城市，轄綏芬河、海林、寧安、穆棱、東寧、林口6個(gè)縣（市）和東安、西安、愛民、陽明4個(gè)城區(qū)，23個(gè)街道，167個(gè)社區(qū)，城市（含城關(guān)鎮(zhèn)）常住人口約63萬戶、116萬人，目前配備街道干部231人，社區(qū)“兩委”1371人。2015年起，牡丹江市委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨的建設(shè)的實(shí)施意見》、實(shí)施“基層黨建10項(xiàng)提升行動(dòng)”，推行社區(qū)大黨委及輪值主席、民情流水線等制度機(jī)制，實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施保障工程，先后改（擴(kuò)）建社區(qū)辦公及居民活動(dòng)場所62個(gè)，有效提升了社區(qū)黨組織服務(wù)功能。自2015年起，連續(xù)3年按每人每月300元標(biāo)準(zhǔn)提高社區(qū)“兩委”薪酬補(bǔ)貼。隨著“大黨委”機(jī)制的不斷深入，特別是隨著基層治理重心下沉，街道疲軟和社區(qū)機(jī)關(guān)化、共建層級(jí)不匹配、資源流通不暢通等街道社區(qū)肩膀窄而擔(dān)子沉、權(quán)力小而責(zé)任大、心有余而力不足情況，困擾了區(qū)域共駐共建深度融合。為此，牡丹江市委深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記“農(nóng)村工作、城市工作是各級(jí)黨委工作的兩大陣地”的指示精神，嚴(yán)格落實(shí)全國、全省城市基層黨建工作經(jīng)驗(yàn)座談會(huì)議要求，2018年6月出臺(tái)《中共牡丹江市委關(guān)于加強(qiáng)全市城市基層黨建工作的實(shí)施意見》，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、堅(jiān)持改革思維、堅(jiān)持完善組織體系，打破以往基層黨建各自為戰(zhàn)的工作模式，構(gòu)建城市基層黨建工作體系、區(qū)域黨建互聯(lián)互動(dòng)體系、基層規(guī)范高效服務(wù)體系、城市基層社會(huì)治理體系、城市基層基礎(chǔ)保障體系，明確24條措施，從區(qū)域統(tǒng)籌、多方聯(lián)動(dòng)，深度融合、區(qū)域互動(dòng)，引領(lǐng)有力、協(xié)商民主，精準(zhǔn)高效、全面覆蓋等方面，激活街道社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)作用，優(yōu)化區(qū)域共建模式，探索企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)組織等專業(yè)領(lǐng)域基層黨建融入城市基層黨建的有效方法，也為城市基層黨建提檔升級(jí)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、做法成效

城市基層黨建與農(nóng)村基層黨建，是兩大陣地基層黨建，是推進(jìn)基層黨建全面升級(jí)、全面過硬的重要突破口。牡丹江市委轉(zhuǎn)變以往向上對(duì)應(yīng)的管理模式，實(shí)施向下對(duì)接的“供給側(cè)”改革，推動(dòng)街道社區(qū)“還原歸位”，制度性激發(fā)基層干部及黨員作用，將廣大群眾和各類組織緊密團(tuán)結(jié)在黨的周圍，沐黨恩、謝黨情、聽黨話。

（一）從抓整體入手，構(gòu)建責(zé)任“共同體”。堅(jiān)持抓基層黨建必抓責(zé)任制、抓責(zé)任制必抓第一責(zé)任人，完善領(lǐng)導(dǎo)體系，壓實(shí)工作責(zé)任，逐層激活引擎，合力抓好城市基層黨建。一是明確四級(jí)責(zé)任。全面實(shí)施市、區(qū)（縣、市）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)四級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，制度化保證街道社區(qū)黨組織書記代表轄區(qū)組織參與上級(jí)聯(lián)席會(huì)議和基層治理表達(dá)意愿的權(quán)力。實(shí)施基層黨建“一單四制”，逐級(jí)簽訂責(zé)任清單，實(shí)施每月督導(dǎo)、每季通報(bào)、半年評(píng)議、年終考核機(jī)制，城市基層黨建推進(jìn)落實(shí)情況納入黨組織書記述職內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)班子責(zé)任考核內(nèi)容，自上而下拉長拓寬“責(zé)任鏈”。堅(jiān)持項(xiàng)目化推進(jìn)，將街居體制改革、兌現(xiàn)社區(qū)工作者薪酬、招錄高素質(zhì)社區(qū)工作者、社區(qū)場地清欠、細(xì)化駐區(qū)共建等5項(xiàng)工作列為2018年市級(jí)城市基層黨建重點(diǎn)任務(wù)。細(xì)化3年內(nèi)需完成的100項(xiàng)任務(wù)，103個(gè)市直黨委（黨組）和14個(gè)市委工作部門“人人身上有任務(wù)”，實(shí)施“月聽季議”黨建工作法，11個(gè)牽頭單位定期向市委匯報(bào)，機(jī)關(guān)工委、編制、民政、財(cái)政、房產(chǎn)等部門積極研究制定相關(guān)文件，年底前將集中出臺(tái)一批指導(dǎo)性文件。2018年下半年全市召開聯(lián)席會(huì)議527次，解決問題1423項(xiàng)，市縣兩級(jí)已出臺(tái)指導(dǎo)性文件23件。二是搭建四級(jí)組織。加強(qiáng)城市基層黨建，首先要建好建實(shí)城市基層黨建組織體系。全面推行“街道——社區(qū)——網(wǎng)格——樓組”四級(jí)組織體系，穩(wěn)妥有序調(diào)整基層黨組織設(shè)置，采取“一格一黨組織”或“多格一黨組織”的方式，提高黨組織網(wǎng)格覆蓋率。按“網(wǎng)格長+指導(dǎo)員、監(jiān)督員、信息員”模式配備網(wǎng)格力量，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)格長一般由網(wǎng)格黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任，為網(wǎng)格黨組織引領(lǐng)網(wǎng)格治理夯實(shí)基礎(chǔ)。推進(jìn)樓組兼合式黨小組設(shè)立工作，為吸納在職黨員參加樓組黨組織生活、居民區(qū)治理創(chuàng)造條件。實(shí)施居民區(qū)零散陣地臺(tái)賬制度，將小微場地改造升級(jí)為讀書閱報(bào)、先優(yōu)宣傳、議事亭廊等網(wǎng)格微陣地。截至目前，全市167個(gè)社區(qū)設(shè)立所屬黨組織781個(gè)，覆蓋網(wǎng)格2905個(gè)，覆蓋率達(dá)69.1%；建成網(wǎng)格微陣地427個(gè)，55.7%的社區(qū)實(shí)現(xiàn)“5分鐘黨建陣地圈”。三是堅(jiān)持從嚴(yán)把關(guān)。嚴(yán)格報(bào)備機(jī)制，凡抽調(diào)街道干部、社區(qū)核定工作者或下放相關(guān)事項(xiàng)的，需報(bào)市級(jí)備案，未經(jīng)備案的，該地區(qū)年度城市基層黨建按“0”分處理。開展清理借用社區(qū)“兩委”行動(dòng)，歸位社區(qū)“兩委”317人，實(shí)現(xiàn)應(yīng)歸盡歸。實(shí)施下沉式指導(dǎo)，街道干部沉到社區(qū)、社區(qū)工作者坐進(jìn)網(wǎng)格開展工作，已成為常態(tài)。目前，全市上下主動(dòng)將城市基層黨建作為“一把手”工程，一個(gè)步調(diào)抓推進(jìn)、一套標(biāo)準(zhǔn)抓落實(shí)，一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)已初見成效。

（二）從抓改革入手，下活基層“一盤棋”。創(chuàng)新是我國發(fā)展新引擎，改革是點(diǎn)火器。做好城市基層黨建，改革也是不可或缺的“點(diǎn)火器”。市委以結(jié)合機(jī)構(gòu)改革及“放管服”改革為契機(jī)，深化街居體制改革，配強(qiáng)街居力量，讓看得見的街居，亮劍發(fā)聲、管住一方。一是堅(jiān)持強(qiáng)街?jǐn)U權(quán)，確保街居領(lǐng)導(dǎo)地位。街道疲軟是社區(qū)行政化的重要原因，向街道社區(qū)放權(quán)、配強(qiáng)勢在必行。街道層面，在賦予街道相關(guān)城市規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施布局、區(qū)域內(nèi)事關(guān)群眾利益的重大決策和項(xiàng)目、駐區(qū)及共建單位評(píng)先評(píng)優(yōu)意見建議權(quán)和取消招商引資、協(xié)稅護(hù)稅職能的基礎(chǔ)上，授予街道對(duì)職能部門下派人員的管理、調(diào)整、撤換權(quán)。按“4+1+1”模式規(guī)范街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)立黨政辦公、黨建指導(dǎo)、公共管理、平安綜治等4個(gè)辦公室和1個(gè)自設(shè)機(jī)構(gòu)；設(shè)立公共服務(wù)中心1個(gè)事業(yè)單位，按100~150%增加街道力量。擬在縣（市）統(tǒng)一設(shè)立城區(qū)工委，重點(diǎn)抓好城市基層黨建工作。社區(qū)層面，規(guī)定業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司黨組織隸屬于社區(qū)黨組織，統(tǒng)一招錄具有本科學(xué)歷的社區(qū)工作者，賦予社區(qū)對(duì)行業(yè)系統(tǒng)下派到社區(qū)及網(wǎng)格工作人員日常監(jiān)督權(quán)、“兩代表一委員”紀(jì)實(shí)權(quán)、社區(qū)業(yè)委會(huì)人選推薦權(quán)、物業(yè)公司誠信建設(shè)評(píng)議權(quán)，使社區(qū)“印把子”更實(shí)更硬。二是實(shí)施雙單雙責(zé)，推動(dòng)街居回歸主業(yè)。為解決街居權(quán)責(zé)不清，副業(yè)當(dāng)做主業(yè)干、主業(yè)沒時(shí)間干的情況，全市實(shí)行統(tǒng)一的街居職責(zé)權(quán)力清單和出具證明清單，職責(zé)權(quán)力清單分為直接承辦類和協(xié)助辦理類，凡屬協(xié)助辦理類，縣級(jí)出臺(tái)人隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)目錄，出現(xiàn)過失不追究街居主要責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入制度，市級(jí)報(bào)備、同進(jìn)同出，杜絕基層隨意“加碼”。推行黨員代表會(huì)議、居民代表會(huì)議、社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“四方共議”制度。截至目前，已確定社區(qū)不再承擔(dān)工作62項(xiàng)，30余項(xiàng)原由社區(qū)承擔(dān)主要責(zé)任的事項(xiàng)，調(diào)整為協(xié)助類，出具證明僅8項(xiàng)，社區(qū)直接承擔(dān)及出具證明削減85%左右，各縣（市、區(qū)）確定“四方共議”試點(diǎn)社區(qū)10個(gè)。三是完善激勵(lì)機(jī)制，提升社區(qū)崗位魅力。做好城市基層黨建關(guān)鍵是讓社區(qū)有人、能留住人。研究出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)全市社區(qū)工作者隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)的實(shí)施辦法（試行）》，明確3崗13級(jí)，從任期、學(xué)歷、表現(xiàn)等3方面，明確10種晉升依據(jù)，使社區(qū)工作者薪酬補(bǔ)貼制度化、增長合理化。實(shí)施分崗績效考評(píng)，績效占薪酬總額的20%，賦予群眾40%的績效評(píng)議權(quán)，實(shí)現(xiàn)干與不干不一樣、干好干壞不一樣。像重視人才一樣，重視社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范從社區(qū)黨組織書記中招錄公務(wù)員工作要求，面向全體社區(qū)工作者定向招錄事業(yè)編制人員，使社區(qū)工作者勁頭更足。套改后，社區(qū)工作者薪酬補(bǔ)貼達(dá)當(dāng)?shù)刈畹凸べY3倍以上，人均增長22%，社區(qū)正職薪酬與主任科員工資基本持平，社區(qū)工作者成為統(tǒng)招本科畢業(yè)生的報(bào)考目標(biāo)，崗位吸引力顯著提升。

（三）從供給側(cè)入手，重構(gòu)社區(qū)“熟人圈”。街道社區(qū)人不熟、權(quán)不大、供給能力有限，駐區(qū)共建“一頭冷一頭熱”在所難免。牡丹江市深入總結(jié)基層共建經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)提煉出當(dāng)軸、歸原、挖潛等“組合拳”，有效推動(dòng)社區(qū)重回熟人社會(huì)。一是以街道社區(qū)為軸心，讓資源轉(zhuǎn)起來。按照層級(jí)合適、功能互補(bǔ)、實(shí)用高效原則，實(shí)施“縣、街、居”三級(jí)共建，市直黨委與縣（市、區(qū)）共建，市直機(jī)關(guān)黨組織、區(qū)直黨委結(jié)合實(shí)際與街道或社區(qū)共建，區(qū)直機(jī)關(guān)黨組織與社區(qū)共建，較大單位主要領(lǐng)導(dǎo)所在黨支部一般與社區(qū)共建，確保社區(qū)“錯(cuò)層”使用駐區(qū)資源。黨委政府惠民政策以社區(qū)黨組織為落實(shí)主渠道，金秋助學(xué)、惠老乘車、平價(jià)蔬菜等作為首批惠民政策落到社區(qū)。將居民職業(yè)、特長等群眾資源，車位墻面、廣告屏等公共資源，駐區(qū)單位場地經(jīng)費(fèi)、人才產(chǎn)品、服務(wù)渠道等共建資源，尤其是注重將與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的“兩新”組織資源，統(tǒng)籌納入街道社區(qū)資源庫，以街道社區(qū)黨組織為樞紐，生成服務(wù)項(xiàng)目。完善街道社區(qū)按需派單、執(zhí)行主席動(dòng)態(tài)跟單、駐區(qū)單位聯(lián)席評(píng)單、黨員居民曬單議單的鏈?zhǔn)焦步ǚe分考核法。滿意率與共建單位年度考核掛鉤，低于90%的減分或降檔。賦予街道社區(qū)黨組織針對(duì)不同單位、不同時(shí)段分值微調(diào)權(quán)，使其從搖旗吶喊的“排尾”，一躍走到“舞臺(tái)中央”。2018年下半年以來，全市167個(gè)社區(qū)調(diào)整共建單位458個(gè)，參與三級(jí)共建單位1097個(gè)，新增街道社區(qū)資源1532項(xiàng)，生成服務(wù)項(xiàng)目781項(xiàng)，街道社區(qū)黨組織調(diào)度轄區(qū)資源、在本級(jí)生成項(xiàng)目能力提高35.7%。二是以“雙300”為抓手，讓社區(qū)熱起來。推行社區(qū)工作者“走出300平方、走進(jìn)300戶”和“網(wǎng)格管家”工作模式，每名社區(qū)工作者包保2個(gè)網(wǎng)格、300余戶，定期上門服務(wù)，群眾滿意情況與績效掛鉤，見人知名、見名知戶、見戶知事、見事知策已成為社區(qū)工作者新標(biāo)準(zhǔn)。探索推行“365”廣場工作法，每個(gè)社區(qū)工作者選擇責(zé)任區(qū)內(nèi)3個(gè)小廣場作為日常辦公點(diǎn)，每周開展服務(wù)不低于6次，重點(diǎn)做好讀黨報(bào)黨刊、講便民政策、掌大事小情、征群眾訴求、解群眾疑惑等5項(xiàng)工作。截至目前，1074名社區(qū)工作者走訪群眾近11.8萬戶（次）。有的居民表示，“社區(qū)干部又入戶了，黨的好的作風(fēng)又的回來了”。實(shí)施“一站式大廳”退出機(jī)制，推行“一窗式”受理，以服務(wù)形式趨同為前提，邀請(qǐng)居民參與功能區(qū)改造，潛移默化做好政治引導(dǎo)，增強(qiáng)居民參與感、獲得感、歸屬感。東安區(qū)長安街道平安社區(qū)通過整改騰退，居民活動(dòng)面積從50%上升為87%。2020年，全市社區(qū)居民活動(dòng)面積將達(dá)到7.5萬平方米，約占82%。三是以服務(wù)鄰里為載體，讓黨員干起來。堅(jiān)持從市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)做起、從機(jī)關(guān)干部做起，廣泛開展在職黨員認(rèn)領(lǐng)服務(wù)崗，在職黨員志愿服務(wù)、離退黨員發(fā)揮余熱等活動(dòng)，扎實(shí)推進(jìn)在職黨員到常住社區(qū)報(bào)到、服務(wù)群眾工作。實(shí)施在職黨員紀(jì)實(shí)制度，紀(jì)實(shí)情況列入談心談話必聽內(nèi)容和組織生活會(huì)重要內(nèi)容，作為機(jī)關(guān)事業(yè)及國有企業(yè)黨員干部提拔任職的重要依據(jù)。圍繞黨員中心戶、樓棟信息員、便民代辦人、政策宣傳員、志愿義工等崗位特點(diǎn)，利用在職黨員“八小時(shí)之外”碎片化時(shí)間，在管好自己、帶好家人、引領(lǐng)樓棟、服務(wù)社區(qū)等方面發(fā)揮表率作用。社區(qū)黨組織積極孕育、推薦在職報(bào)到黨員、離退休黨員以業(yè)主身份參選業(yè)主委員會(huì)成員，為規(guī)范居民區(qū)治理奠定基礎(chǔ)。截至9月底，3萬余名黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職黨員完成報(bào)到工作，認(rèn)領(lǐng)服務(wù)崗位6.93萬個(gè)，開展志愿服務(wù)631場，參與在職黨員近1.3萬人次，服務(wù)居民8.1萬人次。

三、經(jīng)驗(yàn)與啟示

牡丹江市委在以往推行社區(qū)大黨委制的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持改革視角，完善領(lǐng)導(dǎo)體系，細(xì)化共建方法，探索各專業(yè)領(lǐng)域黨建融入城市基層黨建有效途徑，扎實(shí)提升城市基層黨建工作質(zhì)量。總結(jié)和歸納得出以下四點(diǎn)啟示：

啟示一：做好城市基層黨建，轉(zhuǎn)變思想是前提。“抓城市基層黨建就是抓社區(qū)”的思維誤區(qū)不扭轉(zhuǎn)，城市基層黨建只能是小打小鬧。牡丹江市委深刻把握陣地黨建的基本特征，提出“四級(jí)責(zé)任”“三級(jí)共建”“月聽季議黨建”，納入領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核，打造全員參與、全員擔(dān)責(zé)的城市基層黨建新模式。責(zé)任的改變，必然促動(dòng)思想的轉(zhuǎn)變，也為各專業(yè)領(lǐng)域黨建融入城市基層黨建打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

啟示二：做好城市基層黨建，壯大街居是基礎(chǔ)。街道社區(qū)黨組織是黨在城市執(zhí)政根基的重要“根須”，強(qiáng)壯程度直接影響黨在城市的執(zhí)政根基。牡丹江市借機(jī)構(gòu)改革之機(jī)，深化街居體制改革，嚴(yán)把街居人員“抽借關(guān)”，賦予街道社區(qū)看得見、用的著的管人管事權(quán)。特別是“協(xié)助類不承擔(dān)主要責(zé)任”“社區(qū)直接承擔(dān)削減85%”，使街居輕裝上陣。

啟示三：做好城市基層黨建，引領(lǐng)治理是任務(wù)。基層黨組織引領(lǐng)基層治理，是城市基層黨建尤其是基層共建的重要使命。牡丹江市委從共建基礎(chǔ)著手，分層共建、錯(cuò)層使用、樞紐型建設(shè)等，增強(qiáng)了街道社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)共建的“底氣”；“分類分時(shí)積分”所體現(xiàn)的用戶思維，使得駐區(qū)資源更樂于向街道社區(qū)集中。社區(qū)工作者薪酬與主任科員持平，崗位吸引力明顯提升，為基層注入源頭活水。

啟示四：做好城市基層黨建，群眾滿意是關(guān)鍵。鞏固黨執(zhí)政根基的關(guān)鍵在于群眾是否滿意。牡丹江市委綜合調(diào)度各方各領(lǐng)域惠民政策經(jīng)街道社區(qū)服務(wù)群眾、賦予群眾40%績效評(píng)議權(quán)、參與場地改造、一窗式服務(wù)、廣場工作法，讓群眾重新感受到好作風(fēng)、好轉(zhuǎn)變，在提升群眾獲得感、尊重感的同時(shí)，扎扎實(shí)實(shí)鞏固了黨在城市的執(zhí)政根基。