村級治理現(xiàn)代化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義，事關(guān)黨的長期執(zhí)政和國家長治久安，事關(guān)“四個全面”戰(zhàn)略布局在基層的實踐。在推進村級治理現(xiàn)代化過程中，黃巖區(qū)著眼加強基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)，實施了以“三化十二制”為框架的村級組織運行機制，2004年曾得到時任浙江省委主要領(lǐng)導的充分肯定。12年來，黃巖區(qū)一任接著一任干，一以貫之深化落實“三化十二制”，村黨組織領(lǐng)導的法治德治自治機制更加健全，成為基層黨建“浙江二十條”經(jīng)驗的鮮活“黃巖樣本”，為推進基層組織建設(shè)“整鄉(xiāng)推進、整縣提升”“全面進步、全面過硬”提供有益借鑒。

一、“三化十二制”的背景和發(fā)展歷程

村級治理“三化十二制”濃縮吸收了黃巖區(qū)十多年來的村級組織運行經(jīng)驗，與時俱進，歷久彌新，大致經(jīng)歷了以下三個階段：

（一）探索與建立階段（1998年至2004年）。1998年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施，村委會直選翻開了村級治理的新篇章。但實施過程中，部分村出現(xiàn)村委會凌駕于黨支部之上的苗頭，村“兩委”關(guān)系難以協(xié)調(diào)，影響了村級事業(yè)發(fā)展。同時，黃巖作為中國股份合作經(jīng)濟重要發(fā)源地之一，黨員群眾民主意識較強，參與村級治理的政治沖動亟需引導和規(guī)范。針對這些問題，黃巖區(qū)先后探索推行了民主議事日、村“兩委”聯(lián)席會議、村委會向村黨組織報告工作、村級重大事項聯(lián)章聯(lián)簽、印章使用管理等制度做法，逐步厘清村“兩委”的職責定位，規(guī)范了村級組織運行機制，有效消除了村委會直選伊始出現(xiàn)的一些亂象。但具體實踐中，一些制度和做法比較零散，相互交叉，缺乏系統(tǒng)性。為此，黃巖區(qū)總結(jié)村委會直選以來的有益經(jīng)驗，梳理整合現(xiàn)有制度，于2004年出臺了《黃巖區(qū)村級管理工作規(guī)則（試行）》，實施了村級選舉、民主決策、財務管理、村務公開等十二項制度，簡稱“三化十二制”。

這一階段是“三化十二制”工作的起步階段，也是一個厚積薄發(fā)的過程。在村級直選的大背景下，黃巖區(qū)突出問題導向，尊重群眾首創(chuàng)精神，摸索出村級治理中具有規(guī)律性的一些經(jīng)驗做法，并嘗試將其制度化、系統(tǒng)化，為規(guī)范村級組織運行打下了扎實基礎(chǔ)。

（二）落實與發(fā)展階段（2004年至2010年）。2004年6月9日，時任浙江省委主要領(lǐng)導到黃巖調(diào)研基層組織建設(shè)“先鋒工程”，對村級治理“三化十二制”工作予以充分肯定。他指出：“黃巖這個措施比較好，有很多實際的經(jīng)驗，取得了好的效果，可以進一步探討、總結(jié)、完善、提高，進而推廣”。黃巖區(qū)第一時間召開常委會專題研究推廣“三化十二制”，修訂下發(fā)《黃巖區(qū)村級管理“三化十二制”實施細則》，并召開全區(qū)村民自治建設(shè)動員會，編發(fā)《實施細則》《典型案例》小冊子至每個村，組織鄉(xiāng)村兩級干部專題培訓。同時，各類媒體開展了全方位的宣傳和引導，《人民日報》《浙江日報》等主流媒體對“三化十二制”進行了全方位宣傳，擴大了影響力，該工作被評為2005年度浙江省組織工作創(chuàng)新獎。2005年，新一任區(qū)委書記到崗后，在黨代會報告中明確提出要繼續(xù)推進“三化十二制”工作，之后相繼開展了“雙屆好搭檔、和諧村班子”評選，出臺了《關(guān)于實施村主職干部評議評優(yōu)制度的意見》等，一年一主題推動“三化十二制”落細落小落實。

這一階段，黃巖區(qū)對原有的制度框架作了修訂和完善，使“三化十二制”逐漸趨于成熟穩(wěn)定，形成了集工作目標、總體原則、操作細則于一體的村級組織運行機制，在落實過程中深入人心，對黃巖基層組織建設(shè)產(chǎn)生了深遠影響，也得到了上級領(lǐng)導和群眾的一致好評，形成了品牌效應。

（三）深化與拓展階段（2011年至今）。2011年以來，農(nóng)村基層工作形勢發(fā)生了許多變化，中央和省、市對基層組織建設(shè)也提出了很多新要求，區(qū)委提出要應勢謀劃完善“三化十二制”中一些具體工作制度。2011年村級組織換屆結(jié)束后，黃巖區(qū)針對村級運行中最易引發(fā)矛盾的財務管理、民主決策和村務公開等問題，實施了“村賬筆筆清、村事件件議、村務人人明”工作規(guī)程，通過引入責任追究、流程管理和定期清結(jié)等措施，破解了“三化十二制”運行中存在的難點問題。2012年，基于大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”，探索實行了黨員干部道德誠信引領(lǐng)工程，完備了農(nóng)村黨員發(fā)展、管理、退出等一系列制度，并有效對接先鋒指數(shù)考評，完善黨員量化考評管理。2014年村級組織換屆結(jié)束后，又針對村干部選人與干事不銜接、承諾與踐諾相脫節(jié)、考核與獎懲失于軟等問題，對接換屆“三項承諾”，實施了村干部任期履諾考評管理機制，更新優(yōu)化了民主評議村干部制度。2016年6月，圍繞農(nóng)村基層黨建“浙江二十條”，在梳理吸納實踐創(chuàng)新成果的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《黃巖區(qū)村級管理“三化十二制”實施細則》（修訂版）。在全國農(nóng)村基層黨建工作座談會召開一周年之際、浙江省農(nóng)村基層黨建工作會議召開當天，《浙江日報》以《黃巖區(qū)村級組織管理“三化十二制”歷久彌新》為題，在頭版顯著位置予以報道，并被評為2016年度浙江省組織系統(tǒng)特色工作。

“三化十二制”的深化拓展過程，既有對中央和省、市新要求的貫徹執(zhí)行，又有對先進經(jīng)驗的學習借鑒，也有黃巖破解實際工作難題的制度創(chuàng)新。持之以恒的更新優(yōu)化，保證了“三化十二制”制度體系的生機與活力。

二、“三化十二制”的主要內(nèi)涵

“三化十二制”是制度治村的創(chuàng)新集成，涵蓋了村級組織運行、村民自治和村務監(jiān)督等方方面面內(nèi)容，系統(tǒng)性、規(guī)范性和集成性較強。具體來講，“三化”是指村級組織運行規(guī)范化、村民自治法治化、村務監(jiān)督民主化，“十二制”是指與此相配套的十二個操作層面的制度。

（一）村級組織運行規(guī)范化。村黨組織能否有效領(lǐng)導管理村委會、村監(jiān)會等其他組織，是村級組織有效運行的關(guān)鍵。村級組織運行規(guī)范化通過明確各個村級組織工作職責，細化整體運行流程，強化了村黨組織在村級管理中的領(lǐng)導核心地位。一是村黨組織工作制度。明確村黨組織的地位、職責和作用，規(guī)范“三會一課”、“黨員活動日”、村干部值班坐班、農(nóng)村黨員發(fā)展管理、村級后備干部培養(yǎng)、黨員聯(lián)系戶等制度，切實加強黨組織自身建設(shè)。二是村委會工作制度。明確村委會必須在村黨組織的領(lǐng)導下開展工作，主要承擔發(fā)展經(jīng)濟、管理村集體資產(chǎn)及公共事務、維護社會治安等工作。村委會要堅持民主集中制，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決定問題。三是村黨組織領(lǐng)導其他組織制度。村委會向村黨組織定期報告工作，村黨組織根據(jù)報告情況提出意見與建議。同時，加強村黨組織對共青團、婦聯(lián)和老人協(xié)會等群團組織的領(lǐng)導和管理。四是村務聯(lián)席會議和聯(lián)章聯(lián)簽制度。確定村務聯(lián)席會議為村級管理的重要議事機構(gòu)，明確會議內(nèi)容和程序。村級重大事項和大額財務支出，必須經(jīng)村黨組織書記和村委會主任共同簽署意見并加蓋公章后才能付諸實施。

（二）村民自治法治化。村民自治制度是農(nóng)村基層民主建設(shè)的主要形式，是村民參與村級治理的主要途徑。村民自治法治化規(guī)定村黨組織領(lǐng)導是前提，《村民委員會組織法》是遵循，并通過村民會議、村民代表會議以及民主懇談會等形式保證村民行使知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，把村民自治納入法制化軌道。一是民主選舉制度。按照《村民委員會組織法》和《浙江省村民委員會選舉辦法》規(guī)定，對“五不能、六不宜”候選人資格條件、村委會選舉的方式、程序作了具體規(guī)定，同時也明確了不稱職或者嚴重違紀的村委會等成員的退出渠道。二是民主決策制度。實行“村賬筆筆清、村事件件議、村務人人明”工作規(guī)程，決定村級重大事項要按照“五議兩公開”程序。村級一般事務的決策，由村務聯(lián)席會議共同商議決定。三是民主懇談制度。民情懇談會一年至少舉行兩次，村民對村級組織工作提出的意見建議，村“兩委”主要負責人要當場作出解釋答復，并負責會后整改落實。四是自我管理制度。要求村民應當自覺遵守村民自治章程和村規(guī)民約，明確修訂原則和程序，進一步使村民的權(quán)利和義務制度化、規(guī)范化。

（三）村務監(jiān)督民主化。健全村務監(jiān)督制度，是推進基層民主管理、促進鄉(xiāng)村治理法治化的重要內(nèi)容。村務監(jiān)督民主化旨在以民主的方式調(diào)動村民參與村務管理的積極性，通過定期公布、委托代理和依諾管人等方式，對群眾關(guān)心的重要事項實施有效監(jiān)督。一是黨務村務公開制度。明確規(guī)定黨務和村務公開的內(nèi)容、形式、時間，要求村黨組織、村委會依照法規(guī)和政策按時公開黨務村務，村監(jiān)會、村級班子成員要認真落實村務監(jiān)督要求。二是村級財務管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立村級財務服務中心，在堅持村集體資產(chǎn)所有權(quán)、資金使用權(quán)等五項內(nèi)容不變的前提下，村財務委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道村級財務服務中心代理。同時，明確村集體資產(chǎn)、村建設(shè)工程和項目、村經(jīng)濟合同管理方式及要求。三是村干部履諾考評管理制度。圍繞村級組織換屆選舉“三項承諾”制度落地，結(jié)合中心工作和村民訴求，實行以“商諾、承諾、亮諾、履諾、評諾”為主線的考評管理機制，規(guī)范村干部履職履責。四是黨員干部道德誠信考評制度。實行黨員干部道德誠信考評，依托大數(shù)據(jù)，通過規(guī)范征集辦法、科學量化評分、實行激勵懲戒，銜接黨員“先鋒指數(shù)”評價體系，暢通黨員進出口渠道，引導黨員做社會主義道德的示范者、誠信風尚的引領(lǐng)者，推動黨員發(fā)揮先鋒模范作用。

三、深化落實“三化十二制”的實際成效

12年來，黃巖區(qū)堅持深化落實“三化十二制”，始終緊扣全面從嚴治黨這條主線，突出強化村黨組織領(lǐng)導核心地位、強化村級法治德治自治和強化黨員干部履責擔當有機結(jié)合，為農(nóng)村帶來了新變化、新氣象，取得了積極成效。

（一）強化了核心意識，村級組織關(guān)系全面理順。“三化十二制”始終堅持強化村黨組織的核心地位，通過制度設(shè)計將黨的領(lǐng)導和村民自治有機結(jié)合，切實發(fā)揮了村黨組織的引領(lǐng)作用，推動黨的領(lǐng)導落實到“最后一納米”。當前，村黨組織書記作為農(nóng)村“一把手”已深入人心，村委會、村監(jiān)會等村級組織向村黨組織看齊，并在其領(lǐng)導下開展工作已成為普遍共識和自覺行為。村級組織關(guān)系理順后，村班子凝聚力、戰(zhàn)斗力明顯增強，基層政權(quán)更加夯實穩(wěn)固。黃巖區(qū)南城街道山前村是踐行“三化十二制”的成功范例，2008年新一屆村“兩委”班子上任以后，按照“三化十二制”的要求，團結(jié)干事，合力謀事，心無旁騖促發(fā)展，一心一意抓落實，實現(xiàn)了從逢雨必澇的“水窟塘”到山青水碧的“花園村”的華麗蝶變，相繼獲得浙江省“美麗宜居示范村”、浙江省先進基層黨組織等榮譽稱號。

（二）強化了規(guī)矩意識，依章依規(guī)干事全面固化。“三化十二制”作為村級組織運行總綱，涵蓋了村級組織運行的方方面面，經(jīng)長期堅持后固化成為黨員干部群眾的自覺遵循，實現(xiàn)了“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，村干部權(quán)力尋租的空間不斷壓縮，干事創(chuàng)業(yè)更加依章依規(guī)，胡亂作為現(xiàn)象大大減少。自《黃巖區(qū)村級管理工作規(guī)則（試行）》頒布以來，黃巖區(qū)村級黨員干部違紀案件數(shù)量降低了近30%。如黃巖區(qū)新前街道西范村兩委班子不用通知、不設(shè)簽到，每月15日、30日晚上雷打不動地在村集體大樓坐得簇簇齊，對集體財務支出一一現(xiàn)場核對、現(xiàn)場簽字、現(xiàn)場付款，成為規(guī)范村級財務管理的模范村。黃巖區(qū)寧溪鎮(zhèn)五聯(lián)村由五個村合并而成，合并后堅持完善民主決策程序，普通黨員和廣大村民話語權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到有效落實，村級決策更接地氣，既“并村”更“并心”，順利消除了村干部不和睦、集體資產(chǎn)處置無序等合并村后遺癥，實現(xiàn)了“干部干、群眾看”到“干群合力干”的轉(zhuǎn)變，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成效顯著，2016年上半年被列為全省歷史文化村落保護利用現(xiàn)場會參觀點。

（三）強化了擔當意識，黨員干部精氣神全面提振。在“三化十二制”框架體系下，黨員和村干部干事創(chuàng)業(yè)“有標準、易監(jiān)督、可檢驗”，他們在急難險重任務中沖在前、干在前，守土有責、擔當盡責、敢于碰硬，提振了精氣神，增強了執(zhí)行力。如村干部履諾考評機制將換屆選舉“三項承諾”細化為每年的承諾事項和每半年履諾進度的考評，并與經(jīng)濟報酬、退出機制以及換屆人選資格等直接掛鉤，有效激發(fā)了干事創(chuàng)業(yè)熱情。黨員干部道德誠信引領(lǐng)工程將黨員義務履行、紀律規(guī)矩遵守、固定活動日考勤、聯(lián)系戶走訪、參與志愿服務等納入加扣分事項，每年評估一次，評估結(jié)果作為黨員干部評先評優(yōu)、獎勵懲處、社會救助和銀行信貸的重要依據(jù)，助推了黨員先鋒模范作用發(fā)揮。黃巖區(qū)東城街道紅四村是城區(qū)各項重點工程建設(shè)的主戰(zhàn)場，推進過程中，村主職干部主動將征地拆遷任務納入年度承諾，黨員充分發(fā)揮聯(lián)戶勸導作用，短短50天就完成土地、房屋丈量385戶，房屋、廠房1315間，完成率高達97%，被省委主要領(lǐng)導稱為“紅四奇跡”。

四、“三化十二制”的經(jīng)驗啟示和探討

黃巖區(qū)12年深化“三化十二制”的生動實踐，為各地深入推進基層黨建“整鄉(xiāng)推進、整縣提升”提供了較好的制度范本和工作啟示。

（一）基層黨建的制度落實要持之以恒、長抓不懈。制度的生命力，重在堅持、貴在落實。“三化十二制”能固化成村干部的自覺行為，關(guān)鍵在于12年的長抓不懈。自2004年以來，區(qū)級領(lǐng)導班子換了四任，村級組織班子換了四屆，但始堅持“三化十二制”工作主線不換，一任接著一任干，一張藍圖繪到底，確保“三化十二制”扎根基層、生生不息。

（二）基層黨建的制度設(shè)計要瞄準問題、務實管用。“三化十二制”能夠得到基層干部群眾的點贊，關(guān)鍵是源于基層實踐，能夠解決基層問題。“三化十二制”在探索、完善、提升過程中，始終緊扣基層最關(guān)心的“人怎么選”、“事怎么定”、“錢怎么花”等熱點難點問題，尊重基層首創(chuàng)精神，探索形成一整套簡單有效、務實管用的機制，自然得到基層干部群眾的熱烈擁護。

（三）基層黨建的制度深化要與時俱進、創(chuàng)新發(fā)展。經(jīng)濟在發(fā)展，社會在進步，基層形勢在變化，黨建工作的標準要求也在不斷提升。“三化十二制”行之有效、行之久遠，關(guān)鍵在于源源不斷的制度創(chuàng)新。12年來，黃巖區(qū)應勢而謀、點滴改良，不斷豐富優(yōu)化“三化十二制”制度體系，為其賦予新內(nèi)涵、激發(fā)新活力，有力推進了基層黨建全面進步全面過硬。